Η αντικειμενική αιτιώδης συνάφεια μεταξύ της παράνομης ζημιογόνου πράξης / παράλειψης του οργάνου και της άσκησης της δημόσιας εξουσίας – Πότε η ευθύνη των οργάνων του Δημοσίου προς αποζημίωση δημιουργεί διοικητική διαφορά ουσίας
Σύμφωνα με το άρθρο 1 §§ 1 και 2 περ. η’ του Ν. 1406/1983 (ΦΕΚ Α’ 182/14.12.1983), όπως αυτός ισχύει μετά τους νόμους Ν. 3900/2010 και Ν. 4055/2012, στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων υπάγονται όλες οι διοικητικές διαφορές ουσίας, που δεν έχουν μέχρι σήμερα υπαχθεί σε αυτή. Στις διαφορές αυτές περιλαμβάνονται και αυτές που αναφύονται κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας που αφορά την αστική ευθύνη του Δημοσίου, των ΟΤΑ και των ΝΠΔΔ προς αποζημίωση, σύμφωνα με τα άρθρα 105 και 106 του ΕισΝΑΚ, εξαιρουμένων των διαφορών που αφορούν απαιτήσεις αποζημίωσης για ζημίες που έχουν προκληθεί από αυτοκίνητο, οι οποίες υπάγονται στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων. Στις περιπτώσεις αυτές των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ, αλλά και σε όσες το Δημόσιο, οι ΟΤΑ ή τα ΝΠΔΔ ενέχονται σε αποζημίωση, ο δικαιούμενος έχει δικαίωμα να εγείρει το ένδικο βοήθημα της αγωγής (άρθρο 2 § 2 Ν. 1406/1983), εκδικαζόμενη κατά τους κανόνες του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας (Ν. 2717/1999, ΦΕΚ Α’ 97/17.5.1999).
Η αστική ευθύνη του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ προς αποζημίωση καλύπτει -κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων- όχι μόνο τη ζημία από την έκδοση μη νομίμων εκτελεστών διοικητικών πράξεων ή από τη μη νόμιμη παράλειψη έκδοσης τέτοιων πράξεων, αλλά και από την έκδοση μη νομίμων διοικητικών πράξεων μη εκτελεστού χαρακτήρα, καθώς επίσης και από μη νόμιμες υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ ή από παραλείψεις οφειλομένων νομίμων υλικών ενεργειών, υπό την προϋπόθεση ότι αυτές τελέσθηκαν σε συνάρτηση προς την οργάνωση και λειτουργία της δημόσιας υπηρεσίας (ΣτΕ 1140/2017 ΤΝΠ Νόμος) ή εξαιτίας τους και δεν συνάπτονται / συνδέονται με την ιδιωτική διαχείριση της περιουσίας του Δημοσίου, ούτε οφείλονται σε προσωπικό πταίσμα οργάνου που ενήργησε εκτός του κύκλου των υπηρεσιακών του καθηκόντων (ΑΕΔ 5/1995 ΤΝΠ Νόμος, ΑΠ 1421/1995 ΤΝΠ Νόμος, ΑΠ 535/1971 ΝοΒ 19/1414, ΕΦΑΘ 25/1968 Αρμ 22/502, ΣτΕ 1085/2016, ΣτΕ 2202/2014, ΣτΕ 3839/2012, ΣτΕ 3333/2012, ΣτΕ 288/2011, ΣτΕ 1042/2007, ΣτΕ 2796/2006 ΤΝΠ Νόμος). Οι ως άνω διαφορές συνιστούν διοικητικές διαφορές ουσίας και υπάγονται στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων. Αντιθέτως, σε περίπτωση που για τις μνημονευόμενες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες ενάγεται ως προσωπικώς υπεύθυνο προς αποζημίωση όχι το Δημόσιο ή ΝΠΔΔ, αλλά το όργανο του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ που προκάλεσε τη ζημία, τότε η σχετική διαφορά είναι ιδιωτικού δικαίου (ΑΕΔ 53/1995 ΤΝΠ Νόμος).
Εξάλλου, υπάρχει ευθύνη του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ -τηρουμένων και των λοιπών προϋποθέσεων του νόμου- όχι μόνο όταν με τη ζημιογόνο πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια του οργάνου παραβιάζεται συγκεκριμένη διάταξη νόμου, με την οποία επιδιώκεται η προστασία, πέραν του γενικού συμφέροντος, και ατομικού δικαιώματος ή ιδιωτικού συμφέροντος, αλλά και όταν παραλείπονται τα ιδιαίτερα καθήκοντα και υποχρεώσεις που προσιδιάζουν στη συγκεκριμένη υπηρεσία και προσδιορίζονται από την κείμενη εν γένει νομοθεσία, τα διδάγματα της κοινής πείρας και τις αρχές της καλής πίστης. Ο κατά τα ανωτέρω παράνομος χαρακτήρας της ζημιογόνου πράξεως, παραλείψεως ή υλικής ενέργειας αρκεί για να στοιχειοθετηθεί η ευθύνη του Δημοσίου, χωρίς να απαιτείται και η διαπίστωση πταίσματος του οργάνου, αφού η ευθύνη του Δημοσίου, κατά την ως άνω διάταξη, είναι αντικειμενική, δηλαδή ανεξάρτητη από υπαιτιότητα των οργάνων του (ΣτΕ 1140/2017, ΣτΕ 3292/2017, ΣτΕ 1085/2016, ΣτΕ 1048-9/2016, ΣτΕ 473/2016, ΣτΕ 2664/2015, ΣτΕ 3539/2015, ΣτΕ 2202/2014, ΣτΕ 2224/2014, ΣτΕ 4283/2014, ΣτΕ 1826/2014, ΣτΕ 950/2014, ΣτΕ 572/2013, ΣτΕ 1183/2013, ΣτΕ 877/2013, ΣτΕ 1398/2013, ΣτΕ 3333/2012, ΣτΕ 473/2011, ΣτΕ 4133/2011, ΣτΕ 952/2010, ΣτΕ 1970/2009, ΣτΕ 1019/2008, ΣτΕ 2741/2007, ΣτΕ 1413/2006, ΣτΕ 2100/2006, ΣτΕ 2146/2004, ΣτΕ 2727/2003, ΣτΕ 1221/2002).
Για τη γένεση διοικητικής διαφοράς ουσίας -και όχι ιδιωτικής- δεν αρκεί η νομική ή υλική πράξη ή η παράλειψη του υπαιτίου οργάνου να τελέστηκε κατά την εκτέλεση απλώς των καθηκόντων του, αλλά πρέπει επιπροσθέτως η πράξη ή παράλειψη αυτή να ενέχει de facto άσκηση δημόσιας εξουσίας, να εντάσσεται δηλαδή στο πεδίο της κυριαρχικής διοίκησης και όχι της συναλλακτικής (βλ. Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, πέμπτη έκδοση, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2004, σελ. 973 § 1414), άλλως η γεννώμενη διαφορά είναι ιδιωτική, υπαγόμενη στη δικαιοδοσία των πολιτικών δικαστηρίων, εφαρμοζομένης της διατάξεως του άρθρου 104 ΕισΝΑΚ. Με άλλα λόγια, η ευθύνη του Δημοσίου προϋποθέτει παράνομη πράξη (νομική ή υλική) ή παράλειψη οργάνου του δημοσίου, η οποία πρέπει όχι μόνο να τελείται εν ώρα άσκησης δημόσιας εξουσίας, αλλά και να τελεί σε εσωτερική αιτιώδη συνάφεια με την άσκηση της ανατεθείσας σε αυτό δημόσιας εξουσίας, ήτοι με την εκτέλεση της συγκεκριμένης δημόσιας υπηρεσίας που του έχει ανατεθεί (ΟλΑΠ 1114/1986 Δνη 28/102, ΑΠ 515/1980 ΝοΒ 28/1946, ΑΠ 1583/1979 ΝοΒ 28/1112, ΑΠ 747/1978 ΕΕΝ 45/770, ΑΠ 233/1976 ΝοΒ 24/778, ΑΠ 1020/1975 ΕΕΝ 43/345, ΕΦΑΘ 10132/1980 Αρμ 35/505. Βλ. επίσης Βασίλη Βαθρακοκοίλη, ΕρΝομΑΚ, 2010, άρθρο 105 ΕισΝΑΚ, σελ. 681 επ.). Τούτο μπορεί να συμβαίνει κι όταν η επίμαχη πράξη εκ μέρους του διοικητικού οργάνου τελείται κατά κακή χρήση της διακριτικής του ευχέρειας, δηλαδή καθ’ υπέρβαση των άκρων ορίων της διακριτικής του ευχέρειας και του μέτρου της ελεύθερης εκτίμησης (ΑΠ 185/1967 ΝοΒ 15/895, ΕΦΑΘ 946/1983 Δνη 24/532, ΕΦΑΘ 875/1983 Δνη 24/531, ΕΦΑΘ 6769/1980 Αρμ 35/503, ΕΦΑΘ 11196/1980 Αρμ 35/504, ΕΦΑΘ 9109/1979 ΕΕΝ 48/306, ΕΦΑΘ 4231/1976 Αρμ 31/143, ΕΦΑΘ 4086/1973 ΝοΒ 23/776, ΕΦΠΕΙΡ 700/1971 ΑρχΝ 23/566, ΠΠΑ 9888/1975 ΑρχΝ 27/244) ή κατά κατάχρηση της υπηρεσίας / εξουσίας που έχει ανατεθεί στο όργανο, δηλαδή καθ’ υπέρβαση των καθηκόντων και αρμοδιοτήτων που του έχουν ανατεθεί ή ναι μεν μέσα στα όρια των καθηκόντων, πλην όμως κατά παράβαση των οδηγιών που του δόθηκαν (ΟλΑΠ 1114/1986 Δνη 28/102, ΝοΒ 35/765, ΑΠ 161/1987 ΝοΒ 35/1405, ΑΠ 765/1980 ΝοΒ 28/1946, ΑΠ 515/1985 ΝοΒ 33/607, ΑΠ 380/1979 ΝοΒ 27/1437, ΑΠ 691/1978 ΝοΒ 26/525, ΑΠ 1324/1976 ΕΕΝ 44/421) ή για σκοπό καταδήλως άλλον από εκείνον για τον οποίο η εξουσία αυτή του έχει απονεμηθεί ή όταν η επίμαχη ζημιογόνος πράξη τελέστηκε με την ευκαιρία ή εξ αφορμής της δημόσιας υπηρεσίας του και κατά παράβαση των οδηγιών και διατάξεων που του δόθηκαν (ΟλΑΠ 1114/1986 Δνη 28/102, ΝοΒ 35/765, ΑΠ 161/1987 ΝοΒ 35/1405).
Έτσι, σύμφωνα με την υπ’ αρ. 3292/2017 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΤΝΠ Νόμος) «στοιχειοθετείται ευθύνη του Δημοσίου προς αποζημίωση όταν οι παράνομες πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες ή παραλείψεις υλικών ενεργειών οργάνων του Δημοσίου τελούνται ή λαμβάνουν χώρα εντός του κύκλου των υπηρεσιακών τους καθηκόντων, δηλαδή κατά την ενάσκηση της υπηρεσίας που τους έχει ανατεθεί ή κατά κατάχρηση αυτής, η οποία υπάρχει όταν η ζημιογόνος πράξη, παράλειψη ή υλική ενέργεια τελέσθηκε καθ’ υπέρβαση των ανατεθειμένων σ’ αυτά καθηκόντων ή επ’ ευκαιρία ή εξ αφορμής της υπηρεσίας τους, αλλά κατά παράβαση των διαταγών ή εντολών που έχουν δοθεί σ’ αυτά, τελούν δε σε εσωτερική αιτιώδη συνάφεια προς την εκτέλεση της υπηρεσίας τους (ΣτΕ 3380/2007, 2026-7/2009, ΟλΑΠ 1114/1986, 161/1987, 212/1988, 752/1998, βλ. και ΑΠ 515/1980, 1617/1987)».
Εκ των ανωτέρω συνάγεται εξ αντιδιαστολής ότι δεν τίθεται ζήτημα αστικής ευθύνης του Δημοσίου οσάκις οι παράνομες και ζημιογόνες πράξεις, παραλείψεις ή υλικές ενέργειες των οργάνων του Δημοσίου δεν συνδέονται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Έτσι, δεν ευθύνεται το Δημόσιο όταν δημόσιος υπάλληλος, ευρισκόμενος εκτός υπηρεσίας, αδικοπραγήσει εις βάρος τρίτου. Περαιτέρω, δεν αρκεί η παρανομία να τελέστηκε επ’ ευκαιρία απλώς της άσκησης της δημόσιας εξουσίας, αλλά μεταξύ της ζημιογόνου πράξης ή της παράλειψης και της άσκησης δημόσιας εξουσίας απαιτείται να υπάρχει όχι απλή τοπική ή χρονική σχέση, αλλά άμεση αντικειμενική αιτιώδης συνάφεια (βλ. Π. Δ. Δαγτόγλου, ό.π. σελ. 974 §§ 1416 – 1419). Συνεπώς, δεν ευθύνεται το Δημόσιο στην περίπτωση του δημοσίου υπαλλήλου, ο οποίος κατά την ώρα της υπηρεσίας του γράφει και αποστέλλει σε συγκεκριμένο παραλήπτη ιδιωτικές επιστολές με εξυβριστικό και προσβλητικό περιεχόμενο, διότι η πράξη του αυτή δεν αποτελεί ad hoc άσκηση δημόσιας εξουσίας, ούτε και τελεί σε αντικειμενική αιτιώδη συνάφεια με αυτή.
Από την άλλη, τίθεται το ακόλουθο ερώτημα: ποιος ευθύνεται όταν η παράνομη και ζημιογόνος ενέργεια του οργάνου έλαβε μεν χώρα εκτός υπηρεσίας, πλην όμως με μέσο το οποίο το όργανο κατείχε νομίμως λόγω της υπηρεσιακής του ιδιότητας (πχ. αστυνομικός τραυματίζει από αμέλεια πολίτη με το υπηρεσιακό του περίστροφο σε ώρα εκτός υπηρεσίας); Στις περιπτώσεις αυτές δεν μπορεί να αποκλειστεί η ύπαρξη του αντικειμενικού αιτιώδους συνδέσμου, κατά τη θεωρία του ισοδυνάμου των όρων (conditio sine qua non), τουτέστιν αν ο δράστης δεν ήταν αστυνομικός, δεν θα κατείχε το όπλο και άρα ουδείς τραυματισμός θα ελάμβανε χώρα· συνεπώς, η πρόσβαση του οργάνου στο μέσο με το οποίο επήλθε η ζημία, συνδέεται αιτιωδώς με / οφείλεται στην υπηρεσιακή του ιδιότητα. Συνεπώς, το γεγονός ότι το όργανο βρίσκεται σε άδεια δεν αποκλείει αφ’ εαυτού και εκ των προτέρων ότι ενήργησε κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που του έχει ανατεθεί, αφού η εκτός υπηρεσίας χρησιμοποίηση -για τη διάπραξη παρανομιών- μέσων που παρέχει στο όργανο η υπηρεσία δεν αίρει κατ’ ανάγκη την αντικειμενική συνάφεια, εφόσον είναι σαφές ότι η πρόσβαση του οργάνου στα μέσα αυτά οφείλεται στην υπηρεσιακή του ιδιότητα (βλ. Π. Δ. Δαγτόγλου, ό.π. σελ. 975).
Στο σημείο αυτό να σημειωθεί ότι -κατά μία άποψη- το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ ακολουθεί το γερμανικό πρότυπο της αντικειμενικής αιτιώδους συνάφειας (Sachzusammenhang), αντί της γαλλικής διάκρισης μεταξύ του υπηρεσιακού και του προσωπικού πταίσματος, δυνάμει της οποίας η κρατική ευθύνη θεμελιώνεται μόνο στην πρώτη περίπτωση (του υπηρεσιακού πταίσματος). Έτσι, ενώ κατά μία άποψη -ήπερ και η κρατούσα στην ελληνική νομολογία- η εσωτερική συνάφεια μεταξύ της ζημιογόνου πράξης (ή παράλειψης) και της άσκησης δημόσιας εξουσίας αποκλείεται, αν το ζημιώσαν όργανο ενήργησε δολίως ή με βαρειά αμέλεια, καθότι στις περιπτώσεις αυτές υπάρχει διακοπή του εσωτερικού αιτιώδους συνδέσμου, λόγω της εμφιλοχώρησης του υποκειμενικού στοιχείου της υπαιτιότητας (βλ. σχετικά Πρ. Παυλόπουλο, Διοικητικό Δίκαιο, 2004, σελ. 333), κατά άλλη άποψη η ερμηνεία της διάταξης του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ με βάση την ως άνω γαλλική διάκριση του πταίσματος σε υπηρεσιακό και προσωπικό «ξεκινά από εσφαλμένη δογματική αφετηρία (…) και παραβλέπει τη συστηματική δομή της ρύθμισης αυτής» (Π. Δ. Δαγτόγλου, ό.π. σελ. 975).
Βικεντία – Άννα Μπενάκη
Δικηγόρος Αθηνών
Μ.Δ.Ε. Φιλοσοφίας Δικαίου Νομικής Αθηνών
info@efotopoulou.gr