Οι προϋποθέσεις πρόωρης λύσης της σύμβασης παραχώρησης – Η επίκληση του δημοσίου συμφέροντος
Η σύμβαση παραχώρησης λύεται κατ’ αρχήν με την πάροδο της συμφωνηθείσας διάρκειας αυτής, όπως τυχόν τροποποιήθηκε (βλ. άρθρο 52 περ. α’ Ν 4413/2016: Ανάθεση -εκτέλεση συμβάσεων παραχώρησης Οδηγία 2014/23/ΕΕ). Επιπλέον, λύεται με κοινή συμφωνία των συμβαλλομένων μερών και σε κάθε άλλη περίπτωση που ορίζεται στα συμβατικά τεύχη, συμπεριλαμβανομένης της περίπτωσης συνδρομής λόγων ανώτερης βίας (άρθρο 52 περ. γ’ και δ’ Ν 4413/2016).
Παράλληλα στον ίδιο ως άνω Ν 4413/2016, στο άρθρο 52 περ. β’ προβλέπεται η δυνατότητα μονομερούς καταγγελίας. Ο νομοθέτης ρύθμισε «τουλάχιστον» τρεις περιπτώσεις, κατά τις οποίες μία αναθέτουσα αρχή/φορέας δύναται να προβεί σε μονομερή καταγγελία δημόσιας σύμβασης, λύοντας μονομερώς το συμβατικό δεσμό επισημαίνοντας παράλληλα την ευχέρεια των κρατών μελών να θεσπίσουν επιπλέον λόγους καταγγελίας. Ως λόγοι καταγγελίας εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής τους νοούνται η ουσιώδης τροποποίηση της σύμβασης, ήτοι παρανομία που εμφιλοχώρησε κατόπιν της σύναψης και κατά την εξέλιξη του συμβατικού δεσμού, η συνδρομή λόγου αποκλεισμού στο πρόσωπο του αναδόχου και η διαπιστωμένη με απόφαση του ΔΕΕ αθέτηση των κοινοτικών υποχρεώσεων[1].
Παράλληλα, η συμβαλλόμενη Διοίκηση, προς το σκοπό διασφάλισης της αποτελεσματικότητας της διοικητικής σύμβασης, διαθέτει τη δυνατότητα να καταγγείλει μονομερώς τον συμβατικό δεσμό, κηρύσσοντας έκπτωτο τον αντισυμβαλλόμενό της, εφόσον αυτός από την πλευρά του δεν εκπληρώνει ή εκπληρώνει πλημμελώς τις υποχρεώσεις που έχει αναλάβει από τη σύμβαση. Το δημόσιο νομικό πρόσωπο υπό μορφή επιβολής κύρωσης, κηρύττει έκπτωτο τον αντισυμβαλλόμενο της Διοίκησης μόνο ενόψει των ρητά καθοριζόμενων στο νόμο περιπτώσεων. Ειδικότερα, τότε μόνο δύναται η Διοίκηση να καταγγείλει τη σύμβαση παραχώρησης, ήτοι σε περίπτωση υπαίτιας μη ορθής εκτέλεσης της σύμβασης από μέρους του παραχωρησιούχου, λόγω υπερημερίας και πλημμελούς εκπλήρωσης ή μη εκπλήρωσης των συμβατικών του υποχρεώσεων, αλλά και για επιμέρους ζητήματα της συμβατικής σχέσης (παραβίαση των υποχρεώσεων σχετικά με την τήρηση των κανόνων ασφαλείας των εργαζομένων ή της προστασίας του περιβάλλοντος).[2]
Πέραν από τους ως άνω ρητώς οριζόμενους λόγους, είναι προφανές πως δεν μπορεί η αντισυμβαλλόμενη διοίκηση να θέτει πρόωρο τέλος σε μία διοικητική σύμβαση αυθαίρετα και καταχρηστικά. Ειδικότερα, λόγω του ότι η αναιτιώδης λύση διοικητικής σύμβασης μπορεί, υπό προϋποθέσεις ενδεχόμενης εκμετάλλευσης δεσπόζουσας θέσης ή νόθευσης του ανταγωνισμού να καταλήξει σε βάρος του δημόσιου συμφέροντος, κρίνεται αναγκαία για τη νόμιμη άσκηση του δικαιώματος διάλυσης εκ μέρους της συμβαλλόμενης Διοίκησης η συνδρομή λόγων δημοσίου συμφέροντος. Μόνο αν η διάλυση της σύμβασης δικαιολογείται από το δημόσιο συμφέρον, και μόνο σε αυτήν την περίπτωση, η Διοίκηση ασκεί κατά καλή χρήση την διακριτική της ευχέρεια. Αντιθέτως, ελλείψει λόγων δημοσίου συμφέροντος που δικαιολογούν επαρκώς τη διάλυση της σύμβασης, η μονομερής λύση της σύμβασης καθίσταται προβληματική ως καταχρηστική και ως εκ τούτου παράνομη.[3] Ελλείψει δηλαδή πταίσματος του παραχωρησιούχου την πρόωρη λύση της σύμβασης παραχώρησης δύναται να ζητήσει ο φορέας της διοίκησης αποκλειστικά για λόγους δημοσίου συμφέροντος [ενδεικτικά λιμενικών έργων ή έργων που εξυπηρετούν την κοινή χρήση (π.χ. κοινόχρηστοι χώροι, πεζόδρομοι, πάρκα, πλατείες), καθώς και για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης, ασφάλειας, δημόσιας υγείας, προστασίας αρχαιοτήτων και προστασίας του περιβάλλοντος, εφαρμογής των τοπικών χωρικών σχεδίων και του θαλάσσιου χωροταξικού σχεδίου, όπως αυτό ορίζεται στον ν. 4546/2018 (Α΄101), καθώς και για την αποκατάσταση του κοινόχρηστου χαρακτήρα τους, κατά τα αναλυτικώς οριζόμενα στο άρθρο 15 παρ. 3 του Ν. 2971/2001 (βλ. και την Εγκύκλιο του Υπουργείου Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας με Αριθ. Πρωτ.: 8321.6/01/12)]. Αποκλείεται, προφανώς, σύμφωνα με τα προαναλυθέντα η απομάκρυνση του παραχωρησιούχου στην περίπτωση που με το έργο που πρόκειται να κατασκευαστεί εξυπηρετούνται προεχόντως ταμιευτικοί ή εμπορικοί σκοποί ή προκειμένου να εξυπηρετηθεί νέα σύμβαση παραχώρησης
Ο ειδικότερος προσδιορισμός του δημόσιου συμφέροντος ανήκει κάθε φορά – στο πλαίσιο που καθορίζει το Σύνταγμα – στο νομοθετικό όργανο, το οποίο, με τους κανόνες που θεσπίζει, ρυθμίζει την οργάνωση και τη δράση της Δημόσιας Διοίκησης και καθορίζει τους σκοπούς που επιδιώκονται από αυτήν, την οργάνωση των φορέων των δραστηριοτήτων που είναι αναγκαίες για την εκπλήρωση των σκοπών αυτών, καθώς και τα σχετικά νομικά ή υλικά μέσα, με την επιφύλαξη των διατάξεων του ενωσιακού δικαίου. Το δημόσιο συμφέρον, προσδιορίζοντας τον σκοπό και την αιτιολογία των πράξεων των οργάνων των δημοσίων νομικών προσώπων, συνιστά θετικό τελολογικό στοιχείο και, παράλληλα, ρυθμιστικό παράγοντα του κύρους των πράξεων αυτών.[4] Συναφώς, ελέγχεται, ανάλογα με το πεδίο κρατικής δράσης, αφενός, εάν ένας νομοθετικός περιορισμός θεμελιώδους δικαιώματος στηρίζεται σε υπαρκτούς λόγους δημοσίου συμφέροντος που είναι άξιοι συνταγματικής προστασίας και, αφετέρου, εάν ο περιορισμός αυτός είναι συναφής/κατάλληλος, αναγκαίος και, ενόψει της συγκεκριμένης εκτίμησης κόστους−οφέλους, stricto sensu αναλογικός ως προς την εξυπηρέτηση των παραπάνω λόγων δημοσίου συμφέροντος.[5] Επομένως, η διακοπή επιτρέπεται μόνο εφόσον συντρέχει λόγος δημοσίου συμφέροντος κι επιπλέον, η λύση της σύμβασης παραχώρησης είναι μέτρο συναφές αναγκαίο και stricto sensu αναλογικό με την επίτευξη του σκοπού δημοσίου συμφέροντος. Πρέπει, συνεπώς, a contrario να αποδεικνύεται και να αιτιολογείται γιατί ο παραχωρησιούχος δεν είναι ικανός να υλοποιήσει ο ίδιος το έργο ή τον σκοπό που επικαλείται ο νέος σχεδιασμός. Ειδάλλως είναι ανεπίτρεπτη η διακοπή αυτής και συνιστά καταστρατήγηση των νομίμων δικαιωμάτων του υφιστάμενου παραχωρησιούχου, καθώς διακόπτεται ενεργή και υφισταμένη παραχώρηση, το αντικείμενο της οποίας δύναται να εκτελέσει ο ήδη παραχωρησιούχος της, προκειμένου να δοθεί σε άλλον ιδιώτη.
Ελένη Μακροδημήτρη, ασκ. δικηγόρος
[1] Θηβαίου Π., Η λύση της Δημόσιας Σύμβασης, 2017, σελ. 49
[2] βλ. άρθρο 160, 191 Ν. 4412/2016,
[3] Θηβαίου Π. Η λύση της Δημόσιας Σύμβασης, 2017, σελ. 18
[4] Βλ.∆. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Το δημόσιο συμφέρον και η ανάκλησις των διοικητικών πράξεων, Τιμητικός Τόμος ΣτΕ ΙΙ 1982, σ. 359 επ., ιδίως σ. 367 και Γιαννακόπουλος, Κ. Το δημόσιο συμφέρον υπό το πρίσμα της οικονομικής κρίσης, Εφημ∆∆ – 1/2012, σελ. 100
[5] Γιαννακόπουλος Κ., ο.π. σελ. 100