Παραγραφή της αξίωσης για αποζημίωση των δημοσίων υπαλλήλων κατά του Ελληνικού Δημοσίου και των ΟΤΑ, εξαιτίας των παράνομων πράξεων ή παραλείψεων των οργάνων τους, τελεσθέντων κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας τους

Δεδομένου ότι η ερειδόμενη στα άρθρα 105 και 105 του ΕισΝΑΚ αξίωση προς αποζημίωση κατά του Δημοσίου είναι απότοκος της ζημιογόνου παρανομίας των οργάνων του, η οποία τελέσθηκε κατά την ενάσκηση δημόσιας εξουσίας, θεωρείται από τη νομολογία αδικοπρακτικής φύσεως (ΑΠ 1257/1984 ΝοΒ 33/804, ΑΠ 316/1986 Δνη 28/283, ΑΠ 297/1985 Δνη 26/1333, ΑΠ 904/1982 ΝοΒ 31/982, ΑΠ 469/1962 ΝοΒ 11/102), κατ’ ανάλογη εφαρμογή του άρθρου ΑΚ 914, ασχέτως αν για τη στοιχειοθέτηση της αντίστοιχης ευθύνης του Δημοσίου προς αποζημίωση δεν απαιτείται η ύπαρξη πταίσματος εκ μέρους του ζημιώσαντος οργάνου, με αποτέλεσμα, για την παραγραφή της ως άνω αξίωσης να εφαρμόζεται η διάταξη του άρθρου ΑΚ 937, το οποίο προβλέπει ότι η απαίτηση από αδικοπραξία παραγράφεται μετά πενταετία, αφότου ο παθών έμαθε τη ζημία και τον υπόχρεο σε αποζημίωση, και σε κάθε περίπτωση η απαίτηση παραγράφεται μετά την πάροδο είκοσι (20) ετών από τη ζημιογόνο πράξη. Όταν δε συντρέχει περίπτωση παράνομης παράλειψης (συνεχιζόμενη παρανομία) εκ μέρους των οργάνων του Δημοσίου, η αξίωση αποζημίωσης υπόκειται για κάθε έτος σε αυτοτελή 5ετή παραγραφή, αρχόμενης από το τέλος κάθε έτους (βλ. Βασίλη Βαθρακοκοίλη, ΕρΝομΑΚ, Τόμος ΣΤ’, Ημίτομος Β’, 2010, σελ. 685).

Προκειμένου, ωστόσο, ειδικά για αξιώσεις αποζημίωσης δημοσίων υπαλλήλων κατά του Δημοσίου από παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του που έχουν ως συνέπεια τη στέρηση των συνταξιοδοτικών παροχών, εφαρμοστέο είναι το ειδικότερο άρθρο 140 § 3 του Ν. 4270/2014 [«Αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης και εποπτείας (ενσωμάτωση της Οδηγίας 2011/85/ΕΕ) – δημόσιο λογιστικό και άλλες διατάξεις»], σύμφωνα με το οποίο «η απαίτηση οποιουδήποτε των με σχέση δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου υπαλλήλων του Δημοσίου, πολιτικών ή στρατιωτικών, κατ’ αυτού, που αφορά σε αποδοχές ή άλλες κάθε φύσεως απολαβές αυτών ή αποζημιώσεις, έστω και αν βασίζεται σε παρανομία των οργάνων του Δημοσίου ή στις περί αδικαιολογήτου πλουτισμού διατάξεις παραγράφεται μετά την παρέλευση διετίας από τη γένεσή της».

Από τις ως άνω διατάξεις συνάγεται το συμπέρασμα ότι, οσάκις πρόκειται για αξίωση αποζημίωσης δημοσίου υπαλλήλου κατά του Ελληνικού Δημοσίου πηγάζουσα από οποιαδήποτε άλλη παράνομη πράξη ή παράλειψη των οργάνων του πλην των πράξεων ή παραλείψεων που σχετίζονται με συντάξεις, αποδοχές, απολαβές, επιδόματα ή αποζημιώσεις λόγω παράνομης στέρησης αυτών, η παραγραφή είναι 5ετής και αρχίζει αφότου ο ζημιωθείς έμαθε τη ζημία και τον υπόχρεο σε αποζημίωση (ΑΚ 937), ενώ αν η αξίωση του δημοσίου υπαλλήλου αφορά σε παρανομία του Δημοσίου που σχετίζεται με συντάξεις, αποδοχές, επιδόματα ή αποζημιώσεις από τη μη καταβολή αυτών, τότε η παραγραφή είναι 2ετής και αρχίζει από τη στιγμή που γεννήθηκε η αξίωση (140 § 3 του Ν. 4270/2014), έχει δε κριθεί νομολογιακά ότι η διάταξη αυτή, που θεσπίζει βραχυπρόθεσμη 2ετή παραγραφή -ο χρόνος της οποίας είναι μικρότερος από εκείνον του άρθρου ΑΚ 250 αρ. 6 και 17-  δεν αντίκειται στο άρθρο 4 παρ. 1 του Συντάγματος, καθ’ όσον η διαφοροποίηση αυτή δικαιολογείται, όχι μόνο από την ανάγκη προστασίας της περιουσίας του Δημοσίου και συγκεκριμένα από την ανάγκη ταχείας εκκαθαρίσεως αξιώσεων που απορρέουν από τις προαναφερθείσες αξιώσεις και των αντίστοιχων υποχρεώσεων του Ελληνικού Δημοσίου -εκκαθάριση η οποία είναι απαραίτητη για την προστασία της περιουσίας και της οικονομικής καταστάσεως αυτού- αλλά και από τις διαφορετικές συνθήκες υπό τις οποίες τελούν οι υπάλληλοι του Δημοσίου σε σχέση με τους υπαλλήλους του ιδιωτικού τομέα, καθώς και από το διαφορετικό νομικό καθεστώς που διέπει αντίστοιχα τις σχέσεις των δύο αυτών κατηγοριών υπαλλήλων προς τους εργοδότες τους, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις της κείμενης νομοθεσίας (βλ. ΑΕΔ 1 και 2/2012, ΑΕΔ 32/2008, ΜΠΡΛΕΥΚ 60/2019 ΤΝΠ Νόμος).

Ωστόσο, κατά την υπ’ αρ. 666/2018 απόφαση του Αρείου Πάγου, από τις ειδικές διατάξεις του Ν. 2362/1995 σχετικά με την παραγραφή των κάθε είδους απαιτήσεων κατά του Δημοσίου -οι οποίες επαναλαμβάνονται στο νυν ισχύοντα Ν. 4270/2014- προκύπτει ότι ως αφετηρία της 5ετούς παραγραφής υπέρ του Δημοσίου ή των ΟΤΑ για κάθε ενοχικό τους χρέος πρέπει σε κάθε περίπτωση να ορίζεται η γένεση της σχετικής αξίωσης σε συνδυασμό με το χρόνο κατά τον οποίο κατέστη νομικώς δυνατή η δικαστική επιδίωξη της, σύμφωνα με τον κανόνα του άρθρου ΑΚ 251, ο οποίος τυγχάνει γενικής εφαρμογής ακόμα και επί αξιώσεων από αδικοπραξίες, με αποτέλεσμα να μην εφαρμόζεται η αφετηρία του άρθρου ΑΚ 932 και να είναι, συνεπώς, αδιάφορος ο χρόνος κατά τον οποίο αυτός που ζημιώθηκε έλαβε γνώση της ζημίας και του προς αποζημίωση υποχρέου. Κατά την ως άνω απόφαση, οι ρυθμίσεις που εισάγουν οι διατάξεις του Ν. 2362/1995 σχετικά με την παραγραφή των απαιτήσεων κατά του Δημοσίου είναι ειδικότερες ως προς την παραγραφή των ενοχικών αξιώσεων -συμπεριλαμβανομένων και εκείνων που πηγάζουν από αδικοπραξία- κατά του Δημοσίου ή των ΟΤΑ, σε σχέση με τις διατάξεις του άρθρου ΑΚ 932. Πράγματι, σύμφωνα με τη σαφώς εκφρασθείσα στη διάταξη του άρθρου 141 του Ν. 4274/2014 («Έναρξη παραγραφής απαιτήσεων κατά του Δημοσίου») νομοθετική βούληση, κατά την οποία «η παραγραφή οποιασδήποτε απαίτησης κατά του Δημοσίου αρχίζει από το τέλος του οικονομικού έτους μέσα στο οποίο γεννήθηκε και είναι δυνατή η δικαστική της επιδίωξη, με την επιφύλαξη κάθε άλλης ειδικής διάταξης του νόμου αυτού», σε καμία περίπτωση ο χρόνος παραγραφής δεν μπορεί να υπερβαίνει την πενταετία (με αφετηρία το χρονικό σημείο που προαναφέρθηκε), καθότι διαφορετικά -αν δηλαδή η αφετηρία μετακινείτο στο χρόνο γνώσης εκ μέρους του παθόντα της ζημίας και του προς αποζημίωση υποχρέου, όπως ορίζει το άρθρο ΑΚ 937- ο χρόνος αυτός θα κινδύνευε να επεκταθεί σε εικοσαετία (βλ. και ΟλΑΠ 33/1988, ΑΠ 1372/2010, ΑΠ 878/2004).

Σε κάθε περίπτωση, η παραγραφή των αξιώσεων εις βάρος του Δημοσίου ή των ΟΤΑ λαμβάνεται αυτεπαγγέλτως υπόψη από τα δικαστήρια, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο τελευταίο εδάφιο του άρθρου 144 Ν. 4270/2014, ενώ η διακοπή της παραγραφής αυτής, που συντελείται με τους περιγραφόμενους στο άρθρο 143 του ως άνω νόμου τρόπους, συνιστά αντένσταση (ΑΚ 261), η οποία δεν λαμβάνεται αυτεπαγγέλτως υπόψη από το δικαστήριο, αλλά πρέπει -σύμφωνα με τα άρθρα 106 και 262 του ΚΠολΔ- να την προτείνει παραδεκτώς και νομίμως ο διάδικος που αποκρούει την παραγραφή (βλ. ΟλΑΠ 11/2003, ΑΠ 666/2018, ΑΠ 593/2015).

Σημειωτέον δε ότι κατά τη νομολογία η νομοθετική αυτή ρύθμιση περί της αυτεπάγγελτης λήψης υπόψη της παραγραφής των κατά του Δημοσίου αξιώσεων δεν αντίκειται στην συνταγματική αρχή της ισότητας, ούτε στις διατάξεις των άρθρων 20 του Συντάγματος, 6 παρ. 1 της ΕΣΔΑ, 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου της ΕΣΔΑ και 110 παρ. 1 του ΚΠολΔ, για το λόγο ότι η διασφαλιζόμενη με τις διατάξεις αυτές δικαστική προστασία δεν έχει σχέση με την αυτεπάγγελτη εξέταση και λήψη υπόψη της παραγραφής από τα δικαστήρια, αφού η αυτεπάγγελτη αυτή ενέργεια του δικαστηρίου δεν στερεί τους αντιδίκους του Δημοσίου από τη δυνατότητα να προβάλλουν όλες τις αντενστάσεις που τους παρέχει το ουσιαστικό και δικονομικό δίκαιο για την απόκρουση της παραγραφής. Βέβαια, η έννοια της προαναφερόμενης διάταξης του τελευταίου εδαφίου του άρθρου 144 Ν. 4270/2014 είναι ότι για να λάβει το δικαστήριο υπόψη οίκοθεν -δηλαδή χωρίς την υποβολή σχετικού ισχυρισμού εκ μέρους του Δημοσίου- την παραγραφή της απαίτησης, η οποία κατάγεται σε δίκη από κάποιο δικαιούχο, πρέπει αλλά και αρκεί να έχουν τεθεί ενώπιον αυτού τα πραγματικά περιστατικά, από τα οποία να συνάγεται αφενός μεν η γέννηση της αξίωσης και εντεύθεν η έναρξη του χρόνου παραγραφής, αφετέρου δε η συμπλήρωση του χρόνου παραγραφής πριν από την άσκηση της αξίωσης, ήτοι πριν από την επίδοση της σχετικής αγωγής (βλ. ΟλΑΠ 11/2003, ΑΠ 533/2018, ΑΠ 570/2018, ΑΠ 593/2015, οι οποίες εφαρμόζουν τις διατάξεις των άρθρων 90 § 3 («η απαίτηση οποιουδήποτε επί σχέσει δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου υπαλλήλων του Δημοσίου, πολιτικών ή στρατιωτικών, κατ’ αυτού, που αφορά σε αποδοχές ή άλλες κάθε φύσεως απολαβές αυτών ή αποζημιώσεις, έστω και αν βασίζεται σε παρανομία των οργάνων του Δημοσίου ή στις περί αδικαιολογήτου πλουτισμού διατάξεις παραγράφεται μετά διετία αυτό της γενέσεώς της») και 94 τελ. εδ. («η παραγραφή λαμβάνεται υπ’ όψη αυτεπάγγελτα από τα δικαστήρια») του προϊσχύσαντος Ν. 2362/1995, οι οποίες όμως ουδόλως διέφεραν από τις νυν ισχύουσες διατάξεις του Ν. 4270/2014).

Τέλος, όσον αφορά στην παραγραφή των αξιώσεων κατά των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), τόσο το προϊσχύσαν ΠΔ 410/1995 (Δημοτικός και Κοινοτικός Κώδικας), όσον και ο ισχύων Ν. 3463/2006 (Κώδικας Δήμων και Κοινοτήτων) στα άρθρα 304 εδ. α’, β’ και 276 παρ. 2, αντιστοίχως, ορίζουν ότι «για την παραγραφή των αξιώσεων κατά των Ο.Τ.Α. εφαρμόζονται οι διατάξεις που διέπουν την παραγραφή των αξιώσεων κατά του Δημοσίου. Κάθε άλλη διάταξη που ορίζει μεγαλύτερο χρόνο παραγραφής των αξιώσεων κατά των Ο.Τ.Α. καταργείται». Από τις ανωτέρω διατάξεις προκύπτει ότι, εφόσον από άλλη γενική ή ειδική διάταξη δεν ορίζεται βραχύτερος χρόνος παραγραφής, οποιαδήποτε ενοχική απαίτηση κατά των ΟΤΑ παραγράφεται μετά από την πάροδο 5ετίας, η οποία αρχίζει από το τέλος του οικονομικού έτους, εντός του οποίου γεννήθηκε η αξίωση και ήταν δυνατή η δικαστική επιδίωξή της. Η ρύθμιση αυτή, ως ειδικότερη για το Δημόσιο και τους ΟΤΑ, υπερισχύει της γενικής διάταξης του άρθρου ΑΚ 251, σύμφωνα με την οποία η παραγραφή της αξιώσεως αρχίζει από τότε που γεννήθηκε και ήταν δυνατή η δικαστική επιδίωξή της (βλ. ΟλΑΠ 33/1988, ΑΠ 303/2016, ΑΠ 1372/2010, ΑΠ 1310/2009, ΕΦΠΕΙΡ 614/2014, ΕΦΔΥΤΜΑΚ 9/2014, ΠΠΡΡΟΔ 27/2017 ΤΝΠ Νόμος).

Βικεντία – Άννα Μπενάκη

Δικηγόρος Αθηνών

Μ.Δ.Ε. Φιλοσοφίας Δικαίου Νομικής Αθηνών

info@efotopoulou.gr