Πρόσβαση σε έγγραφα και χορήγηση αντιγράφων εγγράφων (άρθρο 5 ΚΔιοικΔ)

Με τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, θεσπίστηκε το νέο άρθρο 5Α του Συντάγματος, για το δικαίωμα πρόσβασης στην πληροφόρηση, το οποίο αναμφισβήτητα κατοχυρώνει δικαίωμα του πολίτη για πλήρη γνώση όλων των διοικητικών στοιχείων[1]. Προσέτι, το άρθρο 10 του Συντάγματος ορίζει ότι «1. Καθένας ή πολλοί μαζί έχουν το δικαίωμα, τηρώντας τους νόμους του Κράτους, να αναφέρονται εγγράφως στις αρχές, οι οποίες είναι υποχρεωμένες να ενεργούν σύντομα κατά τις κείμενες διατάξεις και να απαντούν αιτιολογημένα σε εκείνον, που υπέβαλε την αναφορά, σύμφωνα με τον νόμο. 2. … 3. Η αρμόδια υπηρεσία ή αρχή υποχρεούται να απαντά στα αιτήματα για παροχή πληροφοριών και χορήγηση εγγράφων, ιδίως πιστοποιητικών, δικαιολογητικών και βεβαιώσεων μέσα σε ορισμένη προθεσμία, όχι μεγαλύτερη των 60 ημερών, όπως νόμος ορίζει. Σε περίπτωση παρόδου άπρακτης της προθεσμίας αυτής ή παράνομης άρνησης, πέραν των άλλων τυχόν κυρώσεων και έννομων συνεπειών, καταβάλλεται και ειδική χρηματική ικανοποίηση στον αιτούντα, όπως νόμος ορίζει»[2].

Πέραν της συνταγματικής (άρθρα 5Α και 10 παρ. 3 Συντάγματος), το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα έχει και νομοθετική θεμελίωση. Με το άρθρο 16 του Ν. 1599/1986, αναγνωρίστηκε για πρώτη φορά σε κάθε πολίτη το δικαίωμα γνώσης των διοικητικών εγγράφων, αφού προηγουμένως το διαμόρφωσε και το αναγνώρισε το Συμβούλιο της Επικρατείας με αποφάσεις του. Η χορήγηση αντιγράφων εγγράφων προβλέπεται από τις διατάξεις του άρθρου 5 του Ν. 2690/1999 «Κύρωση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ 45/ τ. Α΄/9.3.1999) (ΚΔιοικΔ), όπως αυτές συμπληρώθηκαν από τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 8 του ν. 2880/2001 (ΦΕΚ 9/ τ. Α΄, 30.1.2001), αντικαταστάθηκαν με αυτές της παρ. 2 του άρθρου 11 του ν. 3230/2004 (ΦΕΚ 44/ τ. Α΄, 11.2.2004), και κωδικοποιήθηκαν με το π.δ. 28/2015 (ΦΕΚ 34/Α΄/2015)[3].

Ειδικότερα, το άρθρο 5 του ΚΔιοικΔ ορίζει τα ακόλουθα: «Πρόσβαση σε έγγραφα 1. Κάθε ενδιαφερόμενος έχει το δικαίωμα, ύστερα από γραπτή αίτησή του, να λαμβάνει γνώση των διοικητικών εγγράφων. Ως διοικητικά έγγραφα νοούνται όσα συντάσσονται από τις δημόσιες υπηρεσίες, όπως εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιες οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις. 2. Όποιος έχει ειδικό έννομο συμφέρον δικαιούται, ύστερα από γραπτή αίτησή του, να λαμβάνει γνώση των ιδιωτικών εγγράφων που φυλάσσονται στις δημόσιες υπηρεσίες και είναι σχετικά με υπόθεσή του η οποία εκκρεμεί σε αυτές ή έχει διεκπεραιωθεί από αυτές. 3. Το κατά τις προηγούμενες παραγράφους δικαίωμα δεν υφίσταται στις περιπτώσεις που το έγγραφο αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου, ή αν παραβλάπτεται απόρρητο το οποίο προβλέπεται από ειδικές διατάξεις. Η αρμόδια διοικητική αρχή μπορεί να αρνηθεί την ικανοποίηση του δικαιώματος τούτου αν το έγγραφο αναφέρεται στις συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου, ή αν η ικανοποίηση του δικαιώματος αυτού είναι δυνατόν να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών ή στρατιωτικών αρχών σχετικώς με την τέλεση εγκλήματος ή διοικητικής παράβασης. 4. Το δικαίωμα των παρ. 1 και 2 ασκείται: α) με μελέτη του εγγράφου στο κατάστημα της υπηρεσίας, ή β) με χορήγηση αντιγράφου, εκτός αν η αναπαραγωγή τούτου μπορεί να βλάψει το πρωτότυπο. Η σχετική δαπάνη αναπαραγωγής βαρύνει τον αιτούντα, εκτός αν ο νόμος ορίζει διαφορετικά. Αν πρόκειται για πληροφορίες ιατρικού χαρακτήρα, αυτές γνωστοποιούνται στον αιτούντα με τη βοήθεια γιατρού, ο οποίος ορίζεται για το σκοπό αυτόν. 5. Η άσκηση του κατά τις παρ. 1 και 2 δικαιώματος γίνεται με την επιφύλαξη της ύπαρξης τυχόν δικαιωμάτων πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας. 6. Η χρονική προθεσμία για τη χορήγηση εγγράφων κατά τις παραγράφους 1 και 2 ή την αιτιολογημένη απόρριψη της σχετικής αίτησης του πολίτη είναι είκοσι (20) ημέρες».

Εκ των ως άνω συνάγεται ότι ο νομοθέτης έχει θεσπίσει κανόνες διαδικασίας που αποβλέπουν προεχόντως στη λειτουργική αποτελεσματικότητα της Διοικήσεως και στην ποιοτική αναβάθμιση των παρεχόμενων προς τον πολίτη υπηρεσιών, ειδικότερα δε στη δραστηριοποίηση των διοικητικών υπηρεσιών για την ταχεία και αποτελεσματική εξυπηρέτηση των πολιτών[4]. Ειδικότερα, με την ανωτέρω διάταξη που εκδόθηκε εις εκτέλεση της παρ. 3 του άρθρου 10 του Συντάγματος, ρυθμίζεται ο τρόπος άσκησης του δικαιώματος των πολιτών να λαμβάνουν γνώση των εγγράφων της Διοίκησης. Το δικαίωμα αυτό αποτελεί έκφανση του δικαιώματος των πολιτών προς πληροφόρηση, που απορρέει από το δικαίωμα του αναφέρεσθαι (άρθρο 10 Συντάγματος) και το δικαίωμα προς παροχή δικαστικής προστασίας (άρθρο 6 παρ. 1 ΕΣΔΑ και άρθρο 20 παρ. 1 Συντάγματος). Αναγνωρίζεται σε κάθε πολίτη που έχει εύλογο ενδιαφέρον προς πληροφόρηση.

Ως εύλογο ενδιαφέρον νοείται το ενδιαφέρον που προκύπτει, κατά τρόπο αντικειμενικό, από την ύπαρξη μίας συγκεκριμένης, προσωπικής έννομης σχέσης του αιτούντος με το περιεχόμενο των διοικητικών στοιχείων στα οποία ζητά πρόσβαση. Ομοίως, εύλογο ενδιαφέρον προς πληροφόρηση έχει οποιοσδήποτε μπορεί, ως εκ της ιδιότητάς του, να επικαλεσθεί το ενδιαφέρον του για τη γνώση του περιεχομένου συγκεκριμένων διοικητικών εγγράφων[5]. Αντιθέτως, δε συνιστά εύλογο ενδιαφέρον κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων το ενδιαφέρον κάθε πολίτη για την εύρυθμη άσκηση των γενικών καθηκόντων της Υπηρεσίας και την τήρηση των νόμων[6].

Η ύπαρξη ευλόγου ενδιαφέροντος αρκεί για τη θεμελίωση του δικαιώματος πρόσβασης στα διοικητικά έγγραφα. Ως διοικητικά έγγραφα κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων νοούνται όσα συντάσσονται από δημόσιες υπηρεσίες, ανεξαρτήτως του ειδικότερου προσδιορισμού τους και αδιαφόρως αν αφορούν τον αιτούντα ή τρίτα πρόσωπα, όπως επίσης δεν απαιτείται να έχουν το χαρακτήρα των εκτελεστών πράξεων, συνεπώς περιλαμβάνεται κάθε έγγραφο που έχει συνταχθεί από τις δημόσιες υπηρεσίες. Επίσης, ως διοικητικά έγγραφα θεωρούνται, ως εκ του σκοπού των ανωτέρω διατάξεων, και αυτά που χρησιμοποιήθηκαν ή λήφθηκαν υπόψη για τον καθορισμό της διοικητικής δράσης ή τη διαμόρφωση γνώμης ή κρίσης διοικητικού οργάνου. Κατά την Εισηγητική Έκθεση του ν. 1599/1986 – σε σχέση με το άρθρο 16 αυτού – περιλαμβάνεται «ό,τι υπάρχει μέσα στα αρχεία της διοίκησης». Περιλαμβάνονται, δε, και τα δικαιολογητικά. Ομοίως, αντιμετωπίζονται ως διοικητικά έγγραφα κατά την εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων και τα έγγραφα που δε συντάχθηκαν από δημόσιες υπηρεσίες, αλλά έχουν καταχωρηθεί και βρίσκονται σε αυτές, διότι υποβλήθηκαν από ιδιώτες ως δικαιολογητικά ή ως προϋπόθεση για την έκδοση διοικητικής πράξης και, εν πάση περιπτώσει, έχουν αποτελέσει στοιχεία της διοικητικής δράσης. Ενδεικτικά: οι εκθέσεις, μελέτες, πρακτικά, στατιστικά στοιχεία, εγκύκλιοι, οδηγίες, απαντήσεις της Διοίκησης, γνωμοδοτήσεις και αποφάσεις. Η απαρίθμηση στο νόμο είναι απολύτως ενδεικτική[7].  

Ενόψει των ανωτέρω, μόνη προϋπόθεση που τίθεται εκ του νόμου προς λήψη γνώσης ή αντιγράφου ήδη εκδοθέντος και ευρισκόμενου στην κατοχή της υπηρεσίας διοικητικού εγγράφου, είναι η ύπαρξη «ευλόγου ενδιαφέροντος» προς τούτο. Αντιθέτως, δικαίωμα πρόσβασης στα ιδιωτικά έγγραφα, ήτοι σε κάθε έγγραφο που δεν εμπίπτει στην ως άνω έννοια του διοικητικού εγγράφου, αναγνωρίζεται υπό την προϋπόθεση ότι ο αιτών επικαλείται και αποδεικνύει ειδικό έννομο συμφέρον για την πρόσβαση σε ιδιωτικό έγγραφο που φυλάσσεται σε δημόσια υπηρεσία και είναι σχετικό με υπόθεσή του η οποία εκκρεμεί στη δημόσια υπηρεσία ή έχει διεκπεραιωθεί από αυτή.

Όπως έχει κριθεί, είναι προφανές ότι ο αιτών πρόσβαση σε έγγραφα που τον αφορούν, είναι «ενδιαφερόμενος» κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, τεκμαίρεται δηλαδή ότι έχει εύλογο προς τούτο ενδιαφέρον. Για τα λοιπά έγγραφα, τα οποία δεν τον αφορούν, η θεμελίωση του δικαιώματος πρόσβασης σε αυτά προϋποθέτει την ύπαρξη συγκεκριμένης προσωπικής, έστω χαλαρής, σχέσης του αιτούντος ή ορισμένη ιδιότητα αυτού που τον συνδέει με τα αιτούμενα δημόσια έγγραφα ή τα ιδιωτικά έγγραφα που αποτέλεσαν τη βάση έκδοσης της διοικητικής πράξης ή διαμόρφωσαν τη διοικητική διαδικασία ή, προκειμένου για ιδιωτικά έγγραφα, το ειδικό έννομο συμφέρον του και τη συνάφεια αυτών με υπόθεσή του που έχει διεκπεραιωθεί ή εκκρεμεί στις δημόσιες υπηρεσίες. Σε αντίθετη περίπτωση, δε γεννάται υποχρέωση της διοίκησης για τη χορήγηση των αιτούμενων στοιχείων[8]. Η ιδιότητα του αιτούντος, ως έχοντος ασκήσει το δικαίωμα του αναφέρεσθαι, δεν αρκεί για τη θεμελίωση ευλόγου κατά τα ως άνω ενδιαφέροντος, πολύ περισσότερο, όταν το δικαίωμά του για πληροφόρηση έχει ήδη ικανοποιηθεί με έγγραφη αιτιολογημένη απάντηση της Υπηρεσίας.

Το επικαλούμενο κάθε φορά συμφέρον πρέπει να προσδιορίζεται σε σχετική έγγραφη αίτηση που ο ενδιαφερόμενος υποβάλλει προς την εκάστοτε αρχή με σαφήνεια. Στην αίτηση, ο ενδιαφερόμενος θα πρέπει να καθορίζει την ταυτότητα των αιτούμενων εγγράφων κατά τρόπο συγκεκριμένο, ώστε να είναι προσδιορίσιμα ατομικώς ή βάσει ειδικού κριτηρίου ικανού να τα κατατάξει σε ορισμένη κατηγορία ή ομάδα, προς ευχερή αναζήτηση και ανεύρεσή τους. Για να υπάρχει υποχρέωση της Διοίκησης να επιτρέψει την πρόσβαση σε έγγραφα, απαιτείται να υποβληθεί γραπτή αίτηση, η οποία να αναφέρεται σε συγκεκριμένα έγγραφα, καθόσον η αίτηση χορήγησης εγγράφων αφορά μόνο έγγραφα που έχουν ήδη εκδοθεί και φυλάσσονται στην αρμόδια υπηρεσία και όχι αυτά που δεν έχουν δημιουργηθεί και που είναι ενδεχόμενο να εκδοθούν στο μέλλον. Αν η σχετική αίτηση στερείται των προαναφερθέντων στοιχείων, καθίσταται αόριστη και η άσκηση του εν λόγω δικαιώματος εκ μέρους του πολίτη καταχρηστική, ιδίως αν ο τελευταίος επανέρχεται επανειλημμένως με ανάλογα διαβήματα. Οπότε, στην περίπτωση αυτή, ορθώς και συννόμως η δημόσια υπηρεσία δύναται να αρνηθεί την ικανοποίηση της αίτησης, αφού δεν είναι νοητό να καταλήγει σε τροχοπέδη της αποτελεσματικής λειτουργίας της[9].

Η άσκηση του περί ου ο λόγος δικαιώματος τελεί υπό τη συνδρομή ορισμένων αρνητικών προϋποθέσεων, οι οποίες προβλέπονται στις παραγράφους 3 και 5 του άρθρου 5 του ΚΔιοικΔ και μερικές εξ αυτών τίθενται κατά τρόπο απόλυτο, υπό την έννοια ότι αποκλείουν άνευ ετέρου το δικαίωμα πρόσβασης (το έγγραφο να μην αφορά την ιδιωτική ή οικογενειακή ζωή τρίτου, να μην παραβλάπτεται απόρρητο θεσπισμένο από ειδικές διατάξεις, να μην ενσαρκώνει δικαιώματα πνευματικής ή βιομηχανικής ιδιοκτησίας), οι άλλες δε κατά τρόπο σχετικό, υπό την έννοια ότι στη διοίκηση αφήνεται να κρίνει εάν, με τη συνδρομή τους, συντρέχει περίπτωση αποκλεισμού του δικαιώματος πρόσβασης (αν το έγγραφο αναφέρεται στις συζητήσεις του Υπουργικού Συμβουλίου ή μπορεί να δυσχεράνει ουσιωδώς την έρευνα δικαστικών, διοικητικών, αστυνομικών ή στρατιωτικών αρχών περί την τέλεση εγκλήματος ή διοικητικής παράβασης)[10].  

Ενόψει των ανωτέρω, η υποβολή από τον διοικούμενο που έχει έννομο συμφέρον, αιτήματος προς τη Διοίκηση να λάβει γνώση εγγράφων, συνιστά άσκηση δικαιώματος που αναγνωρίζεται από το νόμο. Η άρνηση της Διοίκησης (ρητή ή σιωπηρή) να ικανοποιήσει σχετικό αίτημα είναι εκτελεστή ατομική διοικητική πράξη, παραδεκτώς προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως[11]. Πάντως, όπως έχει κριθεί[12], η έννοια των διατάξεων του άρθρου 10 του Συντάγματος δεν είναι ότι, σε κάθε περίπτωση, χωρίς δηλαδή ειδική περί τούτου διάταξη νόμου, η Διοίκηση υποχρεούται να απαντά στις αναφορές των πολιτών, εκδίδοντας εκτελεστές διοικητικές πράξεις, ή ότι, ελλείψει ειδικής περί τούτου προβλέψεως νόμου, οι σχετικές παραλείψεις της Διοικήσεως υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο, ανεξαρτήτως άλλων συνεπειών, όπως πειθαρχικής ευθύνης κ.λπ., τις οποίες θα συνεπήγοντο οι παραλείψεις αυτές για το αρμόδιο διοικητικό όργανο. Τούτο σημαίνει ότι, εφόσον δε στοιχειοθετείται παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας με βάση τα άρθρα 4 και 5 του ΚΔιοικΔ, οι ανωτέρω συνταγματικές διατάξεις, δεν μπορούν να αποτελέσουν, αυτοτελώς, το νόμιμο έρεισμα για υποχρέωση της Διοικήσεως να αποφανθεί επί του εκάστοτε επίδικου αιτήματος και δε στοιχειοθετείται, ως εκ τούτου, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας κατ’ εφαρμογή των διατάξεων αυτών.

Εμμανουέλα Μανωλιδάκη, δικηγόρος

info@efotopoulou.gr

[1] Επί του υπό κρίσιν ζητήματος βλ. την εκτενή ανάλυση του Α. Π. Αργυρού, Πρόσβαση σε δημόσια έγγραφα – Χορήγηση αντιγράφων εγγράφων – Εύλογο ενδιαφέρον – Διαδικασία – Αρχή διαφάνειας, ΝοΒ 2016, σελ. 796 επ..

[2] Αναφορά, κατά τα ανωτέρω, είναι κάθε έγγραφη αίτηση προς τη Διοίκηση, που περιέχει αιτιάσεις κατά συγκεκριμένων πράξεων ή παραλείψεων, από τις οποίες ο αναφερόμενος υποστηρίζει ότι υφίσταται βλάβη σε έννομο συμφέρον του και ζητά την ανόρθωσή της, και απευθύνεται στην αρχή που είναι υποχρεωμένη με βάση το νόμο σε ανόρθωση βλάβης που υπέστη ο αναφερόμενος. Με τη διάταξη αυτή δεν επιβάλλεται στη Διοίκηση, χωρίς άλλη ειδική περί τούτου διάταξη νόμου, η υποχρέωση να εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις κατά την απάντηση που οφείλει να παρέχει στις αναφορές των ενδιαφερομένων, ούτε να χορηγεί άνευ ετέρου αντίγραφα εγγράφων ή να επιτρέπει τη με άλλο τρόπο πρόσβαση στα διοικητικά στοιχεία. Με αυτή επιβάλλεται στη Διοίκηση η υποχρέωση να απαντά αιτιολογημένα στις αναφορές των ενδιαφερομένων. Βλ. ΝΣΚ 312/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με παραπομπές σε ΣτΕ 1590/2012, ΣτΕ 1673/2009, ΣτΕ 333/2007, ΣτΕ 1725/2004, ΣτΕ 659/2002, ΣτΕ 1214/2000, ΑΠ (ποιν.) 1681/2011, ΑΠ (ποιν.) 103/2010.

[3] Βλ. και άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 4325/2015 (ΦΕΚ Α΄ 47/11.5.2015): «Στο άρθρο 1 του Ν.2690/1999 (Α` 45) «Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας» προστίθεται δεύτερο εδάφιο ως εξής: «Ειδικά οι διατάξεις των άρθρων 4 έως 7 και του άρθρου 12 του παρόντος εφαρμόζονται αναλόγως στα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου (Ν.Π.Ι.Δ.) που ανήκουν στο κράτος ή επιχορηγούνται τακτικώς, σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις από κρατικούς πόρους κατά 50% τουλάχιστον του ετήσιου προϋπολογισμού τους, στα Ν.Π.Ι.Δ. και τις Δημόσιες Επιχειρήσεις και Οργανισμούς (ΔΕΚΟ) του Κεφαλαίου Α` του Ν.3429/2005, καθώς και στα νομικά πρόσωπα και τις επιχειρήσεις των Ο.Τ.Α, εντός ή εκτός της Γενικής Κυβέρνησης»».

[4] Βλ. ΣτΕ 4597/2015, ΣτΕ 3938/2013, ΣτΕ (Ολομ.) 3004/2010, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ.

[5] Βλ. ΣτΕ (Ολομ.) 94/2013, ΓνμδΕισΑΠ 1/2005, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ

[6] Βλ. ΝΣΚ 312/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με παραπομπές σε ΣτΕ (Ολομ.) 94/2013, ΣτΕ 1214/2000, 841/1997, 2376/1996, 1397/1993, ΝΣΚ 343/2012, 96/2012, 197/2010, 139/2009, 354/2006. Βλ. επίσης ΝΣΚ 366/2006, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με περαιτέρω εκτενείς παραπομπές στη θεωρία και τη νομολογία.

[7] Βλ. εκτενείς περαιτέρω παραπομπές σε Α. Π. Αργυρού, όπ.π., σελ. 798 επ..

[8] Βλ. ΝΣΚ 312/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με παραπομπές σε ΝΣΚ 256/2011, ΝΣΚ 197/2010.

[9] Βλ. Α. Π. Αργυρού, όπ.π., σελ. 801 επ..

[10] Βλ. ΝΣΚ 29/2009, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ και περαιτέρω ανάλυση σε Α. Π. Αργυρού, όπ.π., σελ. 801 επ..

[11] Βλ. ΣτΕ 2913/2012, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με περαιτέρω παραπομπές σε ΣτΕ 2699/2008, ΣτΕ 1424/2000, ΣτΕ 841/1997.

[12] Βλ. ΣτΕ 3938/2013, ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, με παραπομπές σε ΣτΕ 1214/2010, ΣτΕ 1673/2009.