Εκτελεστότητα διοικητικών πράξεων, ανάκληση και αποζημίωση λόγω παρανομίας
Ένα από τα βασικά χαρακτηριστικά της διοικητικής πράξης, που συνδέεται με την μονομερή θέσπιση κανόνα δικαίου μέσω αυτής, είναι η εκτελεστότητά της, που σημαίνει ότι επιφέρει άμεση μεταβολή στον εξωτερικό νομικό κόσμο. Με άλλα λόγια, η εφαρμογή της (δηλαδή η παραγωγή εννόμων συνεπειών) είναι υποχρεωτική τόσο για τη Διοίκηση όσο και για τον διοικούμενο ήδη από τη στιγμή της έκδοσής της, χωρίς να προϋποτίθεται η διαμεσολάβηση δικαστικής απόφασης ή άλλη διαδικασίας (Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις) (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Ε. Πρεβεδούρου).
Με άλλα λόγια: Μια διοικητική πράξη είναι εκτελεστή επειδή επιδρά άμεσα στον εξωτερικό κόσμο (κυρίως στις σχέσεις Διοίκησης-διοικούμενου). Αυτό σημαίνει ότι μια διοικητική πράξη ισχύει από τη στιγμή της έκδοσής της και παράγει τις έννομες συνέπειες που προβλέπει η ρύθμιση που θεσπίζει άνευ ετέρου εκτός κι αν ανασταλεί η εκτέλεσή της υπό τις προϋποθέσεις του νόμου.
Οι διοικητικές πράξεις ισχύουν τυπικά από την έκδοσή τους ανεξάρτητα από το εάν είναι κανονιστικές ή ατομικές. Τα έννομα αποτελέσματα των πράξεων που δημοσιεύονται, δηλαδή η εφαρμογή των ρυθμίσεων που θεσπίζουν, αρχίζουν από τη δημοσίευσή τους . Για την έναρξη των αποτελεσμάτων των ατομικών διοικητικών πράξεων που δε χρειάζονται δημοσίευση, εάν απαιτείται κοινοποίηση (δηλαδή έχουμε απευθυντέα πράξη) τα έννομα αποτελέσματα αρχίζουν από την κοινοποίηση στο πρόσωπο στο οποίο απευθύνονται (Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Σπηλιωτόπουλος Ε. σελ. 183-184).
Πότε παύουν όμως τα αποτελέσματα μιας διοικητικής πράξης; Αυτά παύουν είτε μέσω της κατάργησης της διοικητικής πράξης είτε μέσω της ανάκλησής της.
Η κατάργηση ατομικής διοικητικής πράξης με έκδοση νεότερης ατομικής διοικητικής(πχ. απόλυση υπαλλήλου, αφαίρεση άδειας ασκήσεως επαγγέλματος) πράξης επιτρέπεται εφόσον η σχετική αρμοδιότητα για την έκδοση της καταργητικής πράξης προβλέπεται από τις διατάξεις ή συνάγεται σαφώς από αυτές (Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Σπηλιωτόπουλος Ε. σελ. 186).
Ανάκληση είναι η μερική ή ολική άρση της ισχύος διοικητικής πράξης, για το μέλλον ή αναδρομικώς με την έκδοση άλλης νεότερης. Η πράξη που ανακαλείται είναι η ανακαλούμενη και η πράξη που ανακαλεί την προηγούμενη ονομάζεται ανακλητική. Ανάκληση υπάρχει στην περίπτωση που η ανακλητική πράξη αναφέρεται άμεσα ή έμμεσα στα δεδομένα της ανακαλούμενης. Με άλλα λόγια, η ανάκληση επέρχεται για λόγους που ανάγονται στην ανακαλούμενη πράξη. Πράξη εντελώς αυτοτελής που ανατρέπει ή περατώνει μια νομική κατάσταση η οποία δημιουργήθηκε με προηγούμενη διοικητική πράξη δεν είναι ανάκληση παλαιάς αλλά νέα πράξη (actus contrarius, πράξη αντίθετου περιεχομένου. Χαρακτηριστική περίπτωση η προβλεπόμενη στο άρθρο 13 παρ. 6 του ΚΔΔσίας πράξη περί παύσης μέλους συλλογικού οργάνου πριν από τη λήξη της θητείας του, για λόγους αναγόμενους στην άσκηση των καθηκόντων του, η οποία δεν αποτελεί ανάκληση του διορισμού του ΣτΕ 1784/2012, 3370/2007). Όπως προκύπτει από τον ανωτέρω ορισμό, η ανάκληση μπορεί να έχει αναδρομική ισχύ ή να ισχύει ex nunc. Στη δεύτερη περίπτωση, το ζήτημα που ρυθμιζόταν με την ανακαλούμενη πράξη αφήνεται αρρύθμιστο. Η διαδικασία της ανάκλησης ορίζεται, όπως αναφέρθηκε, σε αδρές γραμμές, από το άρθρο 21 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, σύμφωνα με το οποίο «Αρμόδιο για την ανάκληση ατομικής διοικητικής πράξης όργανο είναι εκείνο που την εξέδωσε ή που είναι αρμόδιο για την έκδοσή της» ενώ «Για την ανάκληση δεν είναι απαραίτητο να τηρείται η διαδικασία που προβλέπεται για την έκδοση της πράξης, εκτός αν ανακαλείται πράξη νόμιμη ή πράξη παράνομη ύστερα από εκτίμηση πραγματικών περιστατικών (Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις) (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Ε. Πρεβεδούρου).
Γίνεται κατανοητό ότι η ανάκληση αφορά, κατ’ αρχήν, μόνο τις ατομικές διοικητικές και όχι τις κανονιστικές πράξεις. Να σημειωθεί ότι μπορούν να ανακληθούν και μη εκτελεστές διοικητικές πράξεις, όπως οι γνωμοδοτήσεις, όταν εντάσσονται στη διαδικασία παραγωγής εκτελεστών.
Η νομολογία του ΣτΕ έχει αποσαφηνίσει από νωρίς ότι το ανακλητικό αποτέλεσμα δεν είναι ανάγκη να αποτυπώνεται ρητά στην ανακλητική πράξη αλλά μπορεί να συνάγεται από τη ρύθμιση που επιβάλλει (βλ. ενδεικτικά ΣτΕ 1716/1970, 572/1979). Σ’ αυτό το πλαίσιο, έχει νομολογηθεί ότι η χρονικά απεριόριστη αναστολή της ισχύος διοικητικής πράξης ισοδυναμεί με ανάκληση, όπως η για αόριστο χρόνο διακοπή των οικοδομικών εργασιών, που ισοδυναμεί με ανάκληση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 3824/2007)(Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις) (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Ε. Πρεβεδούρου).
H ανάκληση ευμενών διοικητικών πράξεων μπορεί να προκαλέσει ζημία στον αποδέκτη. Ανακύπτει, επομένως, το ερώτημα κατά πόσον στοιχειοθετείται αστική ευθύνη της Διοικήσεως από την ανάκληση των διοικητικών πράξεων βάσει των διατάξεων των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Σε περίπτωση παράνομης ανάκλησης ευμενούς διοικητικής πράξης, αφετηρία για τον έλεγχο της συνδρομής των προϋποθέσεων του άρθρου 105 ΕισΝΑΚ αποτελεί η ανακλητική πράξη στην οποία βρίσκεται η παράνομη και ζημιογόνος ενέργεια. Πρόβλημα δημιουργείται στην περίπτωση νόμιμης ανακλητικής πράξης, οπότε, βάσει των άρθρων 105-106 ΕισΝΑΚ, δεν μπορεί να θεμελιωθεί αστική ευθύνη της Διοίκησης, ελλείψει παράνομης πράξης. Η ανάκληση όμως ευμενούς διοικητικής πράξης, νόμιμης ή παράνομης, και η συνακόλουθη ανατροπή ευνοϊκής για τον διοικούμενο κατάστασης, είναι κατά κανόνα ζημιογόνος για τον αποδέκτη της. Δεδομένου ότι από νόμιμες ενέργειες της Διοίκησης δημιουργείται ευθύνη προς αποζημίωση μόνο βάσει ειδικής διάταξης, στην περίπτωση νόμιμης ανάκλησης νόμιμης ευμενούς πράξης δεν φαίνεται δυνατή η στοιχειοθέτηση αστικής ευθύνης της Διοίκησης. [Σημειώνεται, πάντως, ότι με την πρόσφατη απόφαση ΣτΕ Ολ 1501/2014 έγινε δεκτή η ευθύνη του Δημοσίου από νόμιμες πράξεις, η οποία θεμελιώνεται απευθείας στο άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος, προϋποθέτει δε την ιδιαίτερη και σπουδαία βλάβη σε βαθμό ώστε να υπερβαίνει τα όρια που είναι κατά το Σύνταγμα ανεκτά προκειμένου να εξυπηρετηθεί ο σκοπός δημοσίου συμφέροντος στον οποίο αποβλέπει η πράξη αυτή, σύμφωνα με την οικεία νομοθεσία.] Εν προκειμένω, δηλαδή, η ratio του λόγου της ανάκλησης υπερισχύει, κατά τη στάθμιση, της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης του διοικουμένου στη διατήρηση της ισχύος της πράξης. Στο μέτρο όμως που η αρχή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης είναι συνταγματικής περιωπής και απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, θα πρέπει σε περίπτωση υποχώρησής της ενώπιον των επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος να έχει ως δικονομικό αντίκρισμα τη δυνατότητα ανόρθωσης της περιουσιακής ζημίας που ο διοικούμενος υπέστη από την ανάκληση της νόμιμης ευμενούς πράξης(Οι διοικητικές πράξεις (έννοια-διακρίσεις) (Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, Ε. Πρεβεδούρου).
Ειδικότερα, ας δούμε κάποια στοιχεία που προκύπτουν από τη νομολογία. Επειδή, το άρθρο 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα ορίζει ότι: «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του Δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ανέρχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος …», το δε άρθρο 106 του ιδίου νόμου ορίζει ότι: «Οι διατάξεις των δύο προηγουμένων άρθρων εφαρμόζονται και για την ευθύνη των δήμων, των κοινοτήτων ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων που βρίσκονται στην υπηρεσία τους». Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, απαραίτητη προϋπόθεση για την επιδίκαση αποζημιώσεως αποτελεί, μεταξύ άλλων, η ύπαρξη αιτιώδους συνδέσμου μεταξύ της παράνομης πράξης ή παράλειψης ή υλικής ενέργειας ή παράλειψης υλικής ενέργειας του δημοσίου οργάνου και της επελθούσας ζημίας. Και ναι μεν η Διοίκηση μπορεί είτε να ανακαλέσει την ως άνω παράνομη πράξη, εκδίδοντας νέα νόμιμη πράξη, προσδίδοντας μάλιστα σ` αυτήν αναδρομική δύναμη, είτε να εκδώσει τη νέα αυτή νόμιμη πράξη μετά την ακύρωση, με απόφαση διοικητικού δικαστηρίου, της αρχικής παράνομης πράξης, με αποτέλεσμα, στις περιπτώσεις αυτές, να μην υφίσταται πλέον παράνομη διοικητική πράξη και να διασπάται έτσι ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ αυτής και της ζημίας. Σε περίπτωση, όμως, που η αρχικώς εκδοθείσα παράνομη διοικητική πράξη έχει εφαρμοσθεί για ορισμένο χρονικό διάστημα, δηλαδή, μέχρι την έκδοση της νεότερης νόμιμης πράξης, εξακολουθεί να υφίσταται ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της εν λόγω παράνομης πράξεως και της ζημίας και συνεπώς, εξακολουθεί να συντρέχει η ανωτέρω προϋπόθεση που θεσπίζουν τα άρθρα 105 και 106 του ως άνω νόμου. Η προϋπόθεση αυτή συντρέχει, πολύ περισσότερο, στην περίπτωση που δεν εκδοθεί τελικά νόμιμη διοικητική πράξη (ΣτΕ 3328/2001, 3400, 2741/2000, 3422, 2884-2886/ 1999).
Επίσης, η φύση της τυπικής πλημμελείας της πράξεως, με την οποία επέρχεται η ζημία στον διοικούμενο, όπως η αναρμοδιότητα του οργάνου που εξέδωσε την πράξη (πλημμέλεια που θα μπορούσε, ενδεχομένως, να αρθεί με την έκδοση νόμιμης διοικητικής πράξης με αναδρομική ισχύ), δεν είναι ικανή να διασπάσει τον αιτιώδη σύνδεσμο μεταξύ της παράνομης αυτής πράξεως και της προκληθείσας από αυτήν ζημίας. Συνεπώς, υπάρχει, κατ` αρχήν, υποχρέωση αποζημιώσεως για τη ζημία που υπέστη ο διοικούμενος από την έκδοση παράνομης πράξεως, διότι με αυτήν ανετράπη η υπάρχουσα ευνοϊκή γι’ αυτόν κατάσταση.
Ελένη Κλουκινιώτη
info@efotopoulou.gr