Η προσωπική ευθύνη του υπαιτίου οργάνου στην περίπτωση της αστικής ευθύνης του Δημοσίου (άρθρο 105 εδ. β’ ΕισΝΑΚ)
Καταρχάς, με τον όρο «αστική ευθύνη του Δημοσίου» εννοείται η ερειδόμενη στο Σύνταγμα της Ελλάδας νομική υποχρέωση του Ελληνικού Δημοσίου ή των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (εφεξής ΝΠΔΔ) προς αποκατάσταση -υπό μορφήν, συνήθως, της χρηματικής αποζημίωσης- των ζημιογόνων συνεπειών που προκαλούν στους διοικουμένους οι παράνομες πράξεις, παραλείψεις και υλικές ενέργειες των οργάνων τους, υπό τις προϋποθέσεις που θέτουν οι διατάξεις των άρθρων 105 και 106 ΕισΝΑΚ. Η υποχρέωση αυτή του Δημοσίου είναι, πράγματι, συνταγματικής περιωπής, έστω κι αν δεν αναφέρεται ρητώς στο ισχύον Σύνταγμα, και τούτο διότι πηγάζει ευθέως από την ίδια την αρχή του Κράτους Δικαίου, ειδικότερη έκφανση του οποίου αποτελεί η αρχή της νομιμότητας, η οποία διέπει τη δράση και λειτουργία όλων των οργάνων του Δημοσίου. Έτσι, οσάκις μια δραστηριότητα του Δημοσίου αποδεικνύεται πέρα από ζημιογόνος, αντικείμενη -επιπλέον- στους ισχύοντες κανόνες δικαίου, υφίσταται παραβίαση της αρχής της νομιμότητας και γένεση της υποχρέωσης του Δημοσίου να αποκαταστήσει πλήρως την προκληθείσα στον ιδιώτη / διοικούμενο ζημία. Από τα ανωτέρω συμπεραίνεται ότι ο θεσμός της αστικής ευθύνης του Δημοσίου επιτελεί λειτουργία επανορθωτική υπέρ της εφαρμογής της αρχής της νομιμότητας, συνιστά δε πραγμάτωση της συνταγματικής επιταγής της πλήρους και αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας (άρθρο 20 §1 Συντ.). Από την άλλη, είναι αυτονόητο ότι αν δεν αποκαθίστατο από το ίδιο το Κράτος η ζημία που προκαλείται στους ιδιώτες -φυσικά ή νομικά πρόσωπα- από την παράνομη και ζημιογόνο πράξη / παράλειψη ή υλική ενέργεια των οργάνων του, θα παραβιαζόταν η αρχή της ισότητας ενώπιον των δημοσίων βαρών (άρθρο 4 §5 Συντ.), αφού δίχως την πρόβλεψη της αστικής ευθύνης του Δημοσίου, αν μια δραστηριότητα του Δημοσίου προκαλούσε ζημία -υλική ή ηθική- σε ορισμένα πρόσωπα, θα ήσαν υποχρεωμένα να επωμιστούν αυτά μόνα τις ζημιογόνες συνέπειες της κρατικής δραστηριότητας, καίτοι αυτή κατευθύνεται κατά τεκμήριο -ή εν πάση περιπτώσει οφείλει να κατευθύνεται- στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, επωφελούμενου του κοινωνικού συνόλου εν γένει [1].
Έτσι, σύμφωνα με το άρθρο 105 ΕισΝΑΚ «Για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων του δημοσίου κατά την άσκηση της δημόσιας εξουσίας που τους έχει ανατεθεί, το δημόσιο ενέχεται σε αποζημίωση, εκτός αν η πράξη ή η παράλειψη έγινε κατά παράβαση διάταξης, που υπάρχει για χάρη του γενικού συμφέροντος. Μαζί με το δημόσιο ευθύνεται εις ολόκληρον και το υπαίτιο πρόσωπο, με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων για την ευθύνη των υπουργών». Σημειωτέον ότι το πεδίο εφαρμογής των ρυθμίσεων του ως άνω άρθρου επεκτείνεται και στους ΟΤΑ και τα λοιπά ΝΠΔΔ, διά του αμέσως επόμενου άρθρου, κατά το οποίο «Οι διατάξεις των δύο προηγούμενων άρθρων εφαρμόζονται και για την ευθύνη των δήμων, των κοινοτήτων ή των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου από πράξεις ή παραλείψεις των οργάνων που βρίσκονται στην υπηρεσία τους» (άρθρο 106 ΕισΝΑΚ).
Όπως παρατηρεί κανείς, η διάταξη του άρθρου 105 εδ. β’ ΕισΝΑΚ, δεν αποκλείει -αντιθέτως μάλιστα καθιερώνει- την εις ολόκληρον -από κοινού με το Δημόσιο- προσωπική ευθύνη / ενοχή του οργάνου του Δημοσίου ή του ΝΠΔΔ που προξένησε τη ζημία εξαιτίας της παράνομης πράξης, παράλειψης ή υλικής του ενέργειας, υπό την επιπρόσθετη προϋπόθεση ότι -σε αντίθεση με την αντικειμενική αστική ευθύνη του Δημοσίου- η προσωπική ευθύνη του ζημιωθέντος οργάνου καταλογίζεται στην υπαιτιότητά του (δόλο ή αμέλεια).
Παρόλα αυτά, η εις ολόκληρον ενοχή που καθιερώνει η ως άνω διάταξη απαντά σήμερα σε ελάχιστες περιπτώσεις, καθώς το πεδίο εφαρμογής του έχουν σημαντικά περιορίσει νεότερες ρυθμίσεις. Έτσι, το άρθρο 38 εδ. β’ του πρώην Ν. 2683/1999 και νυν N. 3528/2007 (ΦΕΚ Α’ 26/9.02.2007: Κώδικας Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ΝΠΔΔ) προβλέπει ρητώς ότι οι υπάλληλοι δεν ευθύνονται έναντι των τρίτων για τις παράνομες και ζημιογόνες πράξεις τους. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό «Ο δημόσιος υπάλληλος ευθύνεται έναντι του Δημοσίου δια πάσαν θετικήν ζημίαν την οποίαν επροξένησεν εις αυτό εκ δόλου ή βαρείας αμελείας κατά την εκτέλεση των καθηκόντων αυτού, ως και διά τας αποζημιώσεις, εις τας οποίας υπεβλήθη τούτο έναντι τρίτων, ένεκα παρανόμων πράξεων ή παραλείψεων αυτού κατά την εκτέλεσιν των καθηκόντων του, γενομένων επίσης εκ δόλου ή βαρείας αμελείας. Δεν ευθύνεται ο υπάλληλος έναντι τρίτων δια τοιαύτας πράξεις ή παραλείψεις αυτού» [2].
Το αυτό προβλέπει και το άρθρο 44 § 1 εδ. δ’ του Ν. 3584/2007 (ΦΕΚ Α’ 143/28.6.2007: Κώδικας Κατάστασης Δημοτικών και Κοινοτικών Υπαλλήλων) [3], με τη διάταξη του οποίου ο υπάλληλος απαλλάσσεται της αστικής του ευθύνης έναντι των τρίτων για τις παράνομες και ζημιογόνες πράξεις ή παραλείψεις του. Κατά τα ακριβώς οριζόμενα στην §1 του άρθρου αυτού «Ο υπάλληλος ευθύνεται έναντι του Ο.Τ.Α. στον οποίο υπηρετεί για κάθε θετική ζημιά την οποία προξένησε σε αυτόν από δόλο ή βαριά αμέλεια κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του. Ο υπάλληλος ευθύνεται επίσης για την αποζημίωση την οποία κατέβαλε ο Ο.Τ.Α. σε τρίτους για παράνομες πράξεις ή παραλείψεις του κατά την εκτέλεση των καθηκόντων του, εφόσον οφείλονται σε δόλο ή βαριά αμέλεια. Δεν θεωρείται ότι συντρέχει περίπτωση δόλου ή βαριάς αμέλειας όταν ο υπάλληλος εκτελεί αποφάσεις των οικείων συλλογικών οργάνων, οι οποίες έχουν κριθεί νόμιμες από τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας. Ο υπάλληλος δεν ευθύνεται έναντι των τρίτων για τις ανωτέρω πράξεις ή παραλείψεις του. Ο υπάλληλος δεν θεωρείται υπόλογος κατά την έννοια του άρθρου 25 του π.δ. 774/1980 (ΦΕΚ 189 Α’) όπως ισχύει, και σε βάρος του επιτρέπεται καταλογισμός μόνο για δόλο ή βαριά αμέλεια» [4].
Το ανεύθυνο αυτό έχει επεκταθεί με το άρθρο 1 του ΝΔ 2998/1954 (ΦΕΚ Α’ 210/6.9.1954) και στους Στρατιωτικούς εν γένει και τους ανήκοντες στα Σώματα Ασφαλείας και το Λιμενικό Σώμα. Σύμφωνα με αυτό «Αι Διατάξεις των άρθρων 57, 58 και 59 του Ν. 1811/1951 [5] περί κώδικος καταστάσεως των Δημοσίων Διοικητικών Υπαλλήλων, αι αφορώσαι εις τα περί αστικής αυτών ευθύνης επεκτείνονται εις τους Στρατιωτικούς εν γένει των Ενόπλων Δυνάμεων ως και εις τους ανήκοντας εις τα Σώματα Ασφαλείας και το Λιμενικόν Σώμα».
Η ευθύνη όλων των ανωτέρω περιορίζεται αποκλειστικά έναντι του Δημοσίου ή του Οργανισμού Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ) ή του ΝΠΔΔ και στο μέτρο του ύψους της αποζημίωσης που κατέβαλε το Δημόσιο για τις παράνομες πράξεις ή παραλείψεις τους κατά την εκτέλεση των καθηκόντων τους, εφόσον αυτές οφείλονται σε δόλο ή βαριά αμέλεια. Ο ζημιωθείς ιδιώτης δεν μπορεί να στραφεί προσωπικά κατά του υπαιτίου υπαλλήλου, αλλά μόνο κατά του Δημοσίου και αυτό έχει κατόπιν τη δυνατότητα να στραφεί αναγωγικά κατά του ενεργήσαντος με δόλο ή βαριά αμέλεια υπαλλήλου, αναζητώντας από αυτόν την αποζημίωση που κατέβαλε στον ιδιώτη. Οι διαφορές που ανακύπτουν από την ευθύνη του δημοσίου υπαλλήλου απέναντι στο Δημόσιο, τον ΟΤΑ ή το ΝΠΔΔ για τις αποζημιώσεις τις οποίες το Δημόσιο κατέβαλε στους τρίτους, υπάγονται στη δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο κανόνας, λοιπόν, της κατ’ άρθρο 105 ΕισΝΑΚ εις ολόκληρον ενοχής Δημοσίου και υπαιτίου υπαλλήλου καθίσταται εξαίρεση, εφαρμοζομένου στις περιπτώσεις μόνον εκείνες των δημοσίων υπαλλήλων, οι οποίοι δεν υπάγονται στον Υπαλληλικό Κώδικα, όπως είναι π.χ. τα μέλη ΔΕΠ των ΑΕΙ.
Ωστόσο, παρά τις ως άνω διατάξεις, η ευθύνη του οργάνου του Δημοσίου δεν είναι δυνατόν να τροποποιηθεί σε όσες περιπτώσεις αυτή προβλέπεται σε κατ’ ιδίαν συνταγματικές διατάξεις. Έτσι, κατά τη ρητή συνταγματική επιταγή των άρθρων 6 § 3 εδ. β’ και 9 § 2 του Συντάγματος [6] εισάγεται εξαίρεση από τον κανόνα του προσωπικού ανευθύνου για τα όργανα εκείνα που παραβιάζουν τις διατάξεις για την απόλυση των επ’ αυτοφώρω ή βάσει εντάλματος συλλαμβανομένων, καθώς και τις διατάξεις για την προστασία του οικιακού ασύλου και της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής. Πρέπει, τέλος, να σημειωθεί ότι εξαίρεση από τον κανόνα του προσωπικού ανευθύνου εισάγουν και τα άρθρα 50 § 4 του ΠΔ 18/1989 και 198 του Ν. 2717/1999 (Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας) -η ρύθμιση των οποίων απολάβει και συνταγματικής περιωπής δυνάμει του άρθρου 95 § 5 εδ. β’ του Συντάγματος [7]- για τους υπαλλήλους εκείνους που δεν συμμορφώνονται προς τις ακυρωτικές αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας και των εν γένει διοικητικών δικαστηρίων.
Βικεντία – Άννα Μπενάκη
Δικηγόρος Αθηνών
Μ.Δ.Ε. Φιλοσοφίας Δικαίου Νομικής Αθηνών
info@efotopoulou.gr
[1] Βλ. Πρ. Παυλόπουλο, Διοικητικό Δίκαιο, επιμέλεια Κ. Γιαννακόπουλος, εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2004, σελ. 323-324.
[2] Στο κεφάλαιο Ε’(Αστική Ευθύνη) του N. 3528/2007 καθιερώνεται επιμήκυνση της προθεσμίας παραγραφής για αξιώσεις του Δημοσίου κατά υπαλλήλων. Ειδικότερα, το άρθρο 38 ορίζει ότι «η αξίωση του Δημοσίου κατά υπαλλήλων του για αποζημίωση στις περιπτώσεις αστικής ευθύνης παραγράφεται πλέον σε πέντε έτη αντί των δύο ετών που ήδη ισχύουν. Η δε πενταετία αρχίζει αφότου το αρμόδιο όργανο για την υποβολή της αίτησης καταλογισμού έλαβε γνώση της ζημίας και του λόγου αυτής».
[3] Άρθρο 100 του πρώην Ν. 1188/1981 (Κώδικας Καταστάσεως Προσωπικού Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως).
[4] Κατά τις §§2-6 του άρθρου αυτού «2. Σε περίπτωση δόλου του υπαλλήλου, αυτός παραπέμπεται υποχρεωτικώς από το αρμόδιο προς διορισμό όργανο στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Σε περίπτωση βαριάς αμέλειας, αν ο υπάλληλος παραπεμφθεί, το Ελεγκτικό Συνέδριο, εκτιμώντας τις ειδικές περιστάσεις, μπορεί να καταλογίσει σε αυτόν μέρος μόνο της ζημιάς που επήλθε στον Ο.Τ.Α. ή της Αποζημίωσης που ο τελευταίος υποχρεώθηκε να καταβάλει. 3. Αν περισσότεροι υπάλληλοι προξένησαν από κοινού ζημία στον Ο.Τ.Α., ευθύνονται εις ολόκληρον, κατά τις διατάξεις του Αστικού Δικαίου. 4. Η αξίωση του Ο.Τ.Α. για Αποζημίωση κατά των υπαλλήλων του στις περιπτώσεις της παρ. 1 παραγράφεται σε πέντε (5) έτη. Στην περίπτωση του πρώτου εδαφίου της παρ. 1, η πενταετία αρχίζει, αφότου έλαβε γνώση της ζημιάς, και στην περίπτωση του δεύτερου εδαφίου, αφότου ο Ο.Τ.Α. κατέβαλε την αποζημίωση. 5. Η Αστική ευθύνη των υπολόγων διέπεται από τις ειδικές διατάξεις. 6. Ειδικές διατάξεις για την προσωπική Αστική ευθύνη των υπαλλήλων έναντι των τρίτων διατηρούνται σε ισχύ».
[5] Οι διατάξεις του νόμου αυτού, κωδικοποιήθηκαν με το ΠΔ 611/1977, το οποίο αντικαταστάθηκε με τον Ν. 2683/1999 (Κώδικας Δημοσίων Υπαλλήλων), ο οποίος με τη σειρά του αντικαταστάθηκε με τον νυν ισχύοντα Κώδικα Κατάστασης Δημοσίων Πολιτικών Διοικητικών Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ΝΠΔΔ, του Ν. 3528/2007.
[6] Κατά το άρθρο 6 § 3 του Συντάγματος «Όταν περάσει άπρακτη καθεμία από τις δύο αυτές προθεσμίες, κάθε δεσμοφύλακας ή άλλος, είτε πολιτικός υπάλληλος είτε στρατιωτικός, στον οποίο έχει ανατεθεί η κράτηση εκείνου που έχει συλληφθεί, οφείλει να τον απολύσει αμέσως. Oι παραβάτες τιμωρούνται για παράνομη κατακράτηση και υποχρεούνται να επανορθώσουν κάθε ζημία που έγινε στον παθόντα και να τον ικανοποιήσουν για ηθική βλάβη με χρηματικό ποσό, όπως νόμος ορίζει», ενώ κατά το άρθρο 9 § 2 του Συντάγματος «Oι παραβάτες της προηγούμενης διάταξης τιμωρούνται για παραβίαση του οικιακού ασύλου και για κατάχρηση εξουσίας και υποχρεούνται σε πλήρη αποζημίωση του παθόντος, όπως νόμος ορίζει».
[7] Κατά το άρθρο αυτό «Η διοίκηση έχει υποχρέωση να συμμορφώνεται προς τις δικαστικές αποφάσεις. Η παράβαση της υποχρέωσης αυτής γεννά ευθύνη για κάθε αρμόδιο όργανο, όπως νόμος ορίζει. Νόμος ορίζει τα αναγκαία μέτρα για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης της διοίκησης».