Μη χειροτέρευση της έννομης θέσης του προσφεύγοντος κατόπιν άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής: κανόνας ή εξαίρεση;
Η εφαρμογή της αρχής non reformatio in peius στο χώρο της διοικητικής διαδικασίας κατόπιν άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής διαφέρει από την αντίστοιχη απαγόρευση της χειροτέρευσης της θέσης του καταδικασθέντος στο χώρο του ποινικού δικονομικού δικαίου κατόπιν άσκησης ενδίκου μέσου, η οποία καθιερώνεται στο άρθρο 470 του ΚΠοινΔ. Η απαγόρευση αυτή δεν είναι τόσο απόλυτη στη διοικητική διαδικασία όσο είναι στην ποινική δικονομία, τουτέστιν η χειροτέρευση της έννομης θέσης του προσφεύγοντος είναι δυνατή είτε όταν το επιτρέπει ρητά ο νόμος, είτε αν ταυτόχρονα με το διοικούμενο ασκήσει ενδικοφανή προσφυγή και η Διοίκηση, οσάκις προβλέπεται στο νόμο η δυνατότητά της αυτή.
Προσέτι, υπάρχει δυνατότητα χειροτέρευσης της έννομης θέσης του προσφεύγοντος και στην περίπτωση κατά την οποία μεταξύ του χρόνου άσκησης της προσφυγής και της επ’ αυτής κρίσης μεσολαβήσει νομοθετική τροποποίηση επί τα χείρω, η οποία επιδρά στην έννομη θέση του επί το δυσμενέστερον. Στην περίπτωση αυτή, για την έκδοση της απόφασης επί της ασκηθείσας ενδικοφανούς προσφυγής λαμβάνεται υποχρεωτικά υπόψη το ισχύον -κατά το χρόνο έκδοσης της απόφασης- νομικό καθεστώς, τούτο γαρ διότι υπερισχύει η αρχή της νομιμότητας και έτσι υποχρεωτικά εφαρμόζεται το ισχύον νομικό καθεστώς, ανεξαρτήτως αν η μεταγενέστερη νομοθετική μεταβολή συνεπάγεται για τον προσφεύγοντα διοικούμενο απώλεια κάποιου δικαιώματός του. Επειδή, βέβαια, αυτή η συνέπεια της άκαμπτης αρχής της νομιμότητας αποβαίνει ιδιαίτερα ανεπιεικής για τον προσφεύγοντα, ο οποίος άσκησε την προσφυγή του έχοντας υπόψη ένα δεδομένο νομικό καθεστώς και προκειμένου να πετύχει ευνοϊκότερο αποτέλεσμα, προτείνεται από μια μερίδα νομικών να τεθεί ένα αντιστάθμισμα, προκειμένου να αποτρέπεται ο αιφνιδιασμός του προσφεύγοντος, τουτέστιν είτε να καθιερωθεί η υποχρέωση της Διοίκησης προς ενημέρωση του προσφεύγοντος, αναφορικά με τη νομοθετική μεταβολή, η οποία πρόκειται να ασκήσει ουσιώδη επιρροή στην κρίση επί της εκκρεμούς ενδικοφανούς προσφυγής, είτε να αποκλείεται η εφαρμογή της νέας ρύθμισης στις ήδη εκκρεμείς προσφυγές, έτσι ώστε να παρέχεται στον προσφεύγοντα η δυνατότητα να επιλέξει συνειδητά και γνωρίζοντας τις συνέπειες, αν επιθυμεί τη συνέχιση της εκδίκασης της προσφυγής του, αποδεχόμενος εκουσίως το ενδεχόμενο της χειροτέρευσης της θέσης του, ή την παραίτησή του από αυτή, στην περίπτωση που δεν επιθυμεί να διακινδυνεύσει τη χειροτέρευση αυτή.
Στο αυτό πνεύμα κινούμενη, μία άλλη άποψη υποστηρίζει ότι η χειροτέρευση της έννομης θέσης του προσφεύγοντος προσβάλλει αφενός μεν την κανονιστικής ισχύος ανάγκη της ασφάλειας του δικαίου, αφετέρου δε τη θεμελιώδη στο διοικητικό δίκαιο αρχή της προστασίας της εμπιστοσύνης του διοικουμένου στη διατήρηση της συγκεκριμένης εκάστοτε έννομης κατάστασης, από την οποία απορρέουν για τον ενδιαφερόμενο ορισμένα δικαιώματα, καθώς επίσης και την αρχή της διάθεσης / ιδιωτικής πρωτοβουλίας αναφορικά με την ενεργοποίηση της ενδικοφανούς διαδικασίας, ότι δηλαδή το αρμόδιο δευτεροβάθμιο διοικητικό όργανο επιλαμβάνεται της ενδικοφανούς προσφυγής μόνον κατόπιν πρωτοβουλίας του διοικουμένου και όχι της Διοίκησης, η οποία δεν επιτρέπεται στο στάδιο αυτό να δρα αυτεπαγγέλτως. Καίτοι, λοιπόν, η Διοίκηση έχει καταρχήν το ελεύθερο να ανακαλεί τις πράξεις της, η δυνατότητά της αυτή -κατά την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας- (πρέπει να) περιορίζεται, οσάκις πρόκειται για το στάδιο της ενδικοφανούς διαδικασίας (ΟλΣτΕ 927/1940, ΣτΕ 19/1962, ΣτΕ 1067/1979, ΣτΕ 1402/1986, ΣτΕ 4202/1986, ΣτΕ 2340/1987, ΣτΕ 3424/2006, ΕΑ ΣτΕ 68/2009, ΔΕΦΠΕΙΡ 1385/2009).
Ειδικότερα, κατά την υπ’ αρ. 3424/2006 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας (Τμήμα ΣΤ’, ΤΝΠ Νόμος) «…Τέλος, κατά γενική αρχή του δικαίου, εφ’ όσον στο νόμο δεν ορίζεται διαφορετικά, το δευτεροβάθμιο όργανο, επιλαμβανόμενο βάσει προβλεπομένης από το νόμο ενδικοφανούς προσφυγής, δεν μπορεί να χειροτερεύσει τη θέση του προσφεύγοντος (βλ. ΣΕ 4202/1986, 2340/1987)», ενώ κατά την υπ’ αρ. 68/2009 απόφαση της Επιτροπής Αναστολών του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΤΝΠ Νόμος) «Με τα ως άνω, όμως, δεδομένα, εφόσον η Επιτροπή αξιολόγησης του διαγωνισμού και, ακολούθως, το Διοικητικό Συμβούλιο του καθ’ ου Νοσοκομείου, μείωσε τη βαθμολογία της αιτούσης εταιρείας στο επίμαχο κριτήριο, όχι στα πλαίσια αυτεπαγγέλτου ελέγχου της νομιμότητας των προηγούμενων πράξεων της διαγωνιστικής διαδικασίας, αλλά επ’ ευκαιρία της εξετάσεως της ενστάσεως της εταιρείας, η κρίση αυτή φαίνεται να παραβιάζει τη γενική αρχή του δικαίου περί μη χειροτερεύσεως της θέσεως του προσφεύγοντος (πρβλ. ΣτΕ 4202/1986, 3424/2006)». Στο αυτό πνεύμα κινείται και η υπ’ αρ. 1385/2009 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Πειραιά (ΤΝΠ Νόμος), κατά την οποία «Περαιτέρω, εφόσον, κατά γενική αρχή του δικαίου, το δευτεροβάθμιο όργανο, όταν κρίνει επί ενδικοφανούς προσφυγής του διοικούμενου, δεν μπορεί να χειροτερεύσει τη θέση του, εκτός αν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση (βλ. Σ.τ.Ε. 4202/86, 2340/87, 3424/06), πρέπει να γίνει δεκτό, για την ταυτότητα του λόγου, ότι η Β.Υ.Ε., όταν κρίνει επί προσφυγής του αιτούμενου ασφαλιστική παροχή λόγω αναπηρίας κατά αποφάσεως της Α.Υ.Ε., έχοντας την εν λόγω πλήρη εξουσία ελέγχου της, δεν μπορεί, αφού δεν υπάρχει ρητή αντίθετη ρύθμιση, να χειροτερεύσει τη θέση του. Τυχόν δε εσφαλμένη κρίση της Α.Υ.Ε., κατά τη γνώμη του αρμόδιου Διευθυντή του I.K.A., μπορεί να ελεγχθεί από τη Β.Υ.Ε., αν ασκηθεί ενώπιον της από τον εν λόγω Δ/ντή προσφυγή κατά της γνωματεύσεως της Α.Υ.Ε., οπότε η Β.Υ.Ε. γνωματεύει ελεύθερα, κατά την κρίση της, ακόμα και χειροτερεύοντας τη θέση του αιτούντος ασφαλισμένου».
Η άποψη που τίθεται υπέρ της δυνατότητας χειροτέρευσης της θέσης του προσφεύγοντος προκρίνει την αρχή της νομιμότητας έναντι της αρχής προστασίας της εμπιστοσύνης του διοικουμένου, με την έννοια ότι, εφόσον η Διοίκηση υπόκειται στο νόμο, η χειροτέρευση δεν είναι ανεπίτρεπτη, οσάκις πρόκειται για πράξη παράνομη, ούτως ώστε να μην πρέπει να διατηρείται μια τέτοια πράξη στην έννομη τάξη. Εξάλλου, οι νομοθετικές διατάξεις που προβλέπουν την ενδικοφανή διαδικασία αποσκοπούν στην έκδοση μιας τελικής πράξης, η οποία θα αντικαταστήσει την αρχική, επιτρεπομένης τοιουτοτρόπως κάθε μεταβολής στην έννομη κατάσταση του προσφεύγοντος, εκτός αν υπάρχει αντίθετη ειδικότερη πρόβλεψη. Από τα ως άνω συνάγεται, κατά τους οπαδούς αυτής της άποψης, ότι η χειροτέρευση δεν προσκρούει στις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου, αν τηρούνται ad hoc όλες οι εγγυήσεις δικαιοκρατικής διαμόρφωσης της διαδικασίας λήψης της διοικητικής απόφασης, όπως το δικαίωμα στην προηγούμενη ακρόαση, η υποχρέωση αιτιολογίας των διοικητικών πράξεων, το δικαίωμα πρόσβασης στα διοικητικά στοιχεία κοκ. (Για τις αντικρουόμενες απόψεις επί του ζητήματος, καθώς και για τις προτεινόμενες λύσεις βλ. Σωτήριο Κ. Κυβέλο, Η ενδικοφανής προσφυγή, Πρόλογος Ευγενία Πρεβεδούρου, εκδ. Σάκκουλα Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2013, σελ. 217-223. Βλ. επίσης Π. Λαζαράτο, Η reformatio in pejus στην ενδικοφανή προσφυγή, ΝοΒ 1992, σελ. 431-434).
Βικεντία – Άννα Μπενάκη
Δικηγόρος Αθηνών
Μ.Δ.Ε. Φιλοσοφίας Δικαίου Νομικής Αθηνών
info@efotopoulou.gr